【長期照顧.倡議(下)】人手、融資、科技——可持續發展關鍵

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當問到誰來服務時,便可看到長者、殘疾人士、慢性病患者等照顧是不應該分開討論。例如在長期照顧服務中扮演重要角色的護士、社工、物理治療師等,是各種受照顧者也需要的專業人員。

承接上文

【長期照顧.倡議(上)】政策失衡 規管院舍分流需求

【長期照顧.倡議(中)】發展社區照顧 支援家人的需要

然而,長期照顧體系的專業人士短缺。以物理治療師為例,中大學生刊物《大學線》去年曾訪問伸手助人協會,該會轄下共有六所護老院及老人之家,服務約718名長者,卻只有一位全職一級物理治療師。大部份社區照顧團隊只能聘請一名物理治療師,又或需要幾個服務團隊共用一名物理治療師。這不僅讓長期照顧的對象得不到應有的護理,更會讓物理治療師疲於奔命,甚至增加流失率。2017/18年度物理治療師的流失率高達7.6%,遠高於新增人手的3%。

須特別指出的是,人才不足與長期照顧體系中的薪酬制度和工作環境。很多專業人士並不願意選擇在長期照顧體系中工作,因為這些工作無法提供和醫管局或私營醫院相當的薪酬待遇和工作條件。例如醫院一般為員工提供長期甚至永久性合約,而長期照顧體系背後的非政府機構,因受制於服務的投標制度而前景不明確,並不能提供類似的聘用條件。

此外,整筆過撥款制度根據薪酬中位數提供補助,令非政府機構難以較高薪金聘請資深從業員。另一方面,非政府機構無法做到像公立醫院一樣,為專業人員提供培訓和督導,所能見到的疑難雜症和得到的鍛煉機會也遠不如在醫院工作,令剛畢業的專業人員卻步。對此,政府必須檢討社福機構的薪酬和整筆過撥款制度,拉近醫院和外界的薪酬結構標準。否則,長期照顧體系中專業人才缺乏,將加重後續醫療負擔。

長期照顧體系的各瓔境人手流失率偏高。(李澤彤攝)

非專業人士「專業化」

長期照顧體系中,非專業人士的角色不下於專業人士。他們除了承擔了大量照顧性質工作,如起居照顧、清潔、膳食預備、接送等,透過「規程為本護理」,一些原本較為專業的工作變得更容易學習,可讓非專業人士分擔人員的壓力。這是長期照顧體系的人力規劃獨特之處。

目前長期照顧體系的非專業人士不足,且流失率高。以私營院舍為例,審計署2015年報告指出,人手與服務對象比例為1:6.25,高於台灣的1:4.1。這與行業目前無規範的晉升途徑、社會形象也趨於負面不無關係。尤其是部份長期密集的護理工作,難免觸及一些厭惡行工作諸如處理他人的排泄物、幫助他人洗澡等,再加上社會並沒有充分肯定,給照顧者帶來情緒上的負擔。

針對這個問題,外地經驗是建立良好晉升前景及行業保障,樹立正面的行業形象。台灣政府早在2007年制定了十年長期照護計劃,不但照顧專業人員和輔助專業人員的培訓需要,還有護理人員的培訓需要,推行國家級考試制度。而在日本,「介護工」(即社區照顧者)有專門制訂的專業訓練標準、職級階梯及晉升路徑。不同級別的「介護工」需要接受約300小時的在職訓練至1,800小時的專業訓練,以獲取不同的專業資歷。這令「介護工」成為受社會尊重的職業,也有發展前景、晉升階梯及收入保障的,吸引了更多年輕人加入,並保持低流失率。

因此,香港政府除了在職業訓練局舉辦課程,資助大學開辦相關學科如中大的老年學之外,還應該建立一整套完善的長期照顧職業發展路徑。事實上,許多青年即便已經入學接受相關培訓,但因工作條件及前景有欠吸引,感到迷茫和不安而退學或另謀他職。政府於2018財政年度開始為有關職位的資助增加了兩個薪級點,固然是方法之一,然而卻不可認為這足以留住從業人員。政府應意識到,加薪只是保障行業前景的小措施,真正需要建立的是一整套行業保障和晉升結構。

此外,參考美國「溫室退休社區」的經驗,有策略的工作任務分配和工作環境改變,比如讓照顧員擔任多重角色包括煮食、清潔、與年老居民玩耍等,讓人更容易獲得正面的工作滿足感,建立行業正面形象。

香港政府應思考適合香港社會的方法,改善社會對長期照顧的看法,包括先考慮於學校、青年組織、商界等舉辦更多跨代的公眾宣傳活動,讓青少年有更多機會接觸長者、殘疾人士及慢性病患者。在合適的情況下,可在小學和中學的學習活動內加入相關互動的課題。既孕育一個有利長期照顧對象的友善社區,消除對他們誤解和偏見,也有助培養青少年成為服務的義工,補充在社區照顧服務中前線人員因人手緊絀,而未能處理在社交情感方面,如陪伴與傾談等需要。

政府可以舉辦更多公眾宣傳活動,改善社會對長期照顧的看法。(資料圖片/鄭子峰攝)

增加工作彈性

另一方面,政府亦可吸納「非常規」勞動力,如剛退休人士、大學生以及家庭主婦等,支援照顧工作。這個想法源於美國一項針對四個特殊群組的運動:為剛退休或喪偶的成年人填補空閒時間,為大學生尋找兼職或其他工作選擇,為零售或食品服務人員尋找更多「有意義」 的工作,以及讓家庭主婦藉護理技能賺取報酬。針對長期照顧行業,美國亦有一些州及城市, 例如紐約,招募高中生加入家庭護理業界,通過培訓和提升技能,讓他們符合資格提供醫療護理服務,亦可提高他們的就業能力。

事實上,香港完全具備這些「非常規」勞動力。根據統計處2012年的調查,在沒有工作的中年女性(30至49歲)及初老人口(50至59歲)中,共有6.4萬人表示,若機會合適願意參與工作。當中更分別有22.6%及1.3%的人願意在周六或周日工作,而願意在周六及周日都工作的也有7.4%。如果可以吸引這一批人投身長期照顧服務,不但可以緩解目前人力資源匱乏的難題,更可緩解目前假日工作人員的短缺。

如何吸引他們加入?調查中,這類非常規勞動力考慮投身職場與否的最大因素便是工作時間是否彈性(35.5%)。香港大學的長者社區照顧服務顧問研究也發現,大部份轉為「私人執業」的家居照顧員,即以「自僱」或「自由身」的形式向個別家庭提供服務,在意「私人執業」的工作模式讓他們享有較為彈性的工作時間,而工作量和壓力亦會較少。長期照顧中,恰恰很多工作內容是可以靈活安排工作人員的工作時間的,如僅安排假日時間的工作,或者安排平日常規工作時間外部份的工作。

同時,對於一些家居勞務類型的工作,工作時間亦可非常自由。因此,非常規勞動力的主流意願和長期照顧的一些工作特質不謀而合。為了吸引非常規勞動力,政府更可學習西澳洲政府,鼓勵僱主採取彈性工作時間、 靈活的休假安排,以及臨時兼職工作等安排。

科技應用有助於紓緩長期照顧者的壓力。(高仲明攝)

強制長期護理儲蓄

除了人手之外,由院舍到社區照顧的政策倡議,不少涉及開支增加。加上老齡化挑戰,長期照顧工作只會愈來愈沉重。改革要可行,必須在財政上可持續發展。

香港現時長期照顧服務八至九成的單位成本均為政府資助。然而,自1997年回歸至今,香港社會福利(包括長期照顧)的開支已經增長逾三倍。再加上人口老齡化的浪潮,保持「隨收隨支」的公共財政策略來支持所有社會福利及長期照顧服務,並非長久之計。

造成長期照顧開支暴漲的一個重要原因是,長期照顧服務資助並沒有篩選機制,不同處境和經濟能力的申請者享有同等福利。這種做法不但大幅增加了輪候服務人數,延長了輪候時間,也給公共財政帶來沉重負擔。安老事務委員會2009年的住宿照顧服務研究報告曾指出,大部份受訪者均認可經濟狀況審查和「層遞式」的資助,並探討了在資助長期護理服務分配方面引入經濟狀況審查的需要及優勝之處,值得政府考慮採用。

引入經濟狀況審查,並不代表我們要「一刀切」, 將未能通過經濟狀況審查的申請者拒之門外。「層遞式」的資助可以讓財政情況較好的使用者繳交較高的費用,既做到按需分配,亦彰顯公平分配公共資源的原則。目前,「綜合家居照顧服務(體弱個案)」、「改善家居及社區照顧服務」及「體弱長者家居照顧先導計劃」的收費制度,已引入用者自付、共同付款及「層遞式」的原則,政府可以引入到更多的服務資助項目。

減少不必要開支,也要盡快開源。香港醫療融資討論了許多年,包括1997年哈佛大學團隊的醫療融資報告書曾提出具有分擔風險成份的「護老儲蓄」方案,然而政府沒有跟進。2001年,特區政府再發表醫療融資改革諮詢文件,其中建議設立具有長期護理儲蓄性質的「頤康保障戶口」方案,最終仍然是不了了之。

其他國家面臨長期照顧需求的融資改革,可以成為香港借鑑的經驗。日本長者的醫療及照顧開支從上世紀七十年代膨脹,1997年日本政府制定了《介護保險法》,並於2000年4月正式實施。介護保險,即相當於長期照顧保險,做法類似全民社會保險,要求40歲以上的日本人和在日外國人都必須加入。而隨着人口老齡化,日本政府更在2018年起將介護服務費用的個人支出部份最高提高到30%。

日本的做法已吸引了韓國效仿,於2008年推出「長期護理保險」制度,且把服務網和融資制度覆蓋改進至長期病患和其他殘疾者,更加貼近長期護理定義的人群範圍。根據長遠財政計劃工作小組於2014年的公共財政可持續性評估報告,即使假設沒有通脹和服務質素提升,政府亦可能會於2029至2030年開始面對結構性赤字問題。即便連已開步的日、韓也面對財政壓力,在融資改革方面,香港政府再沒時間一拖再拖。

不少國家積極研發樂齡科技產品,務求節省人力物力,並讓被照顧者更有尊嚴。(資料圖片/高仲明攝)

科技減省人力物力

人手和資金的緊張,與長期照顧對象的窘境,好像是非此即彼。然而,科技的發展應用有望打破現有局面,比如電腦輔助訓練系統、機器人輔助設備、中央檢測系統等均可長遠地釋放人力需求,而預防創傷科技、自動沖浴機等亦能令被照顧者更有尊嚴。

政府對於康復照顧的科技投入主要集中在推廣現成的商業產品層面,普遍價格不菲。比如幫助神經細胞恢復的「希望之手」剛推出時售價約30萬元,即使其後降價也要20萬元。再以相對使用範圍更普遍的電動輪椅為例,也要逾萬元。政府除了考慮增加資助,比如推出類似「長者醫療券」的樂齡科技產品購買優惠,也應該更積極推動康復照顧的科技產業,以市場競爭甚至有條件的採購政策調控價格。

直接採用海外已有技術未必適合香港市場,而且容易受限於人。比如美國的GPS定位鞋需要語言和地圖的本土化,但因為香港市場始終較其他地區小,外國企業未必願意承做。支持本港的科技研發,自力更生才是長遠之計,惟政府目前對產品研發的融資支援有限。最接近的例子是政府在2016年預留20億元資助中下游研究,而這明顯不足。2013年政府的研究經費總額佔本地生產總值0.4%,遠低於日本的3.5%,撥款急待增加。政府在經費上的重視,加上適當地更新法規,令GPS衛星定位追蹤系統、電動輪椅安全規範等更完善,可望帶動商界投資,啟動良性循環。

距離1998年董建華提出持續照顧的重要性已過去逾二十年,這期間長期照顧不完善帶來的血淚重重。戰後嬰兒潮即將帶來大量的老齡人口,殘疾人士的增加和老年化也會帶來更多長期照顧的需求。醫療系統瀕臨崩潰,長期照顧系統再不及時發展起來,香港還有多少個二十年可浪費?

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上文原刊自第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《建立長期照顧體系 告別割裂零散政策》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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