警政環境今非昔比 警隊改革之路任重道遠

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以上事實,看似可以得出香港警隊「在變」的結論。但值得深究的是,回歸以來香港警隊的變革程度究竟有多大?

承接上文︰漩渦中的香港警隊 如何修復破裂警民關係?

香港警政學者何家騏何家騏說:「很多人認為香港警隊回歸後變化很大。但作為一個學者,我認為它的變化是很小的。」他認為,香港警隊的制度與結構在殖民地時期逐步建立並健全,九七回歸後卻未有大變動,延續了殖民地時期的「半軍事民警架構」。「具體表現在警隊有很大的權力。比如管制遊行集會,發布『不反對通知書』,這其實延續了『六七暴動』的治理思路。另外,遇到緊急情況,警隊可採取軍事行動等。」

作為學者,何家騏認為香港警隊自回歸後變化很小,延續了殖民地時期的「半軍事民警架構」。(鄭秋玲攝)

六十年代末,出於反貪的需要,警隊進行了一次大的架構改組;八十年代後開始培養本地警官;但在九十年代後,警隊在架構上的改革往往只是小修小補,回歸前的變革僅有在1994年成立服務質素監察部,並停止招聘外籍人員,九七回歸後,香港警隊改變名稱為「香港警務處」,皇冠徽號被洋紫荊徽號取代,還有在2006年把警察訓練學校升格為香港警察學院。

今非昔比的警政環境

然而另一方面,香港的警政環境正在發生翻天覆地的變化。

何家騏指出,首先,香港不再是英國的殖民地,而是「特別行政區」。「殖民地時期,是英國人來當警官、當警長,現在是香港人自己當警官。」警察不再是凌駕於市民頭上的「官老爺」,而是為市民服務的公務員。如此一來,過去「不依靠市民認受」,僅作為「政府代理」的香港警隊,其以鞏固統治秩序為目的的「拉近警民關係」不再被市民「買賬」。

隨着公民意識覺醒,愈來愈多公民抗爭運動出現,市民開始反思香港當下司法法制、特區政府行政以及與中央政府的關係,並勇於追求一個更加自由、民主、公平、正義的社會。而6月以來的反修例風波中,警民間頻繁發生衝突,市民開始將質疑政府的視線轉向警隊:一直以來被視作「安全保障」、合法持有武器的警隊究竟是在為誰服務?向誰負責?保障誰的安全?警隊的合法性來自何處?

一直以來被視作「安全保障」、合法持有武器的警隊究竟是在為誰服務?向誰負責?保障誰的安全?警隊的合法性來自何處?(資料圖片/余俊亮攝)

問題的根源其實存在多年。何家騏在《歷史流變》中寫道:「香港的警務議題,一直以來強調的都是維護內部穩定,邊界管理,而並非防止罪案及服務社會—以警務問題為本,與民眾接觸有限。」

他進一步分析,歐美社會強調警察執法過程的「程序公義」,其背後民意參與的「民主警政」模式並不存在於香港。這個問題在過去沒有暴露出來,是因為特定條件下人們並未仔細探討「中立」、「專業」及「制度化」等詞彙的政治意味。一旦人們開始探討,就會意識到香港警隊的殖民地警隊模式、「半軍事化」的防暴力量、維持社會治安的目的,以及以政府為效忠對象的行事方式從未發生改變。這之間的期望落差,必然導致「重組警隊」的訴求。

其次,反修例風波探索出了不同以往的社會運動形式,使得警方無法用過往思路應對衝突場面。何家騏指出,理論上PTU隊員應該接受過「人群管理」的訓練,但由於現在發生的事情不是「一般意義上所謂的暴亂」,因此難以完全套用過去的經驗。比如「暴民社會學」提出的「斬首」策略(即拘捕示威運動領袖)或談判等方式,起作用的前提是示威運動中有能夠起到關鍵作用的「領袖」,而當下的運動以「無大台」、「流水式」、「多區開花」等方式開展,甚至有街坊落街與警方對峙,這都使警察不能以舊有經驗應對當下局面,反而疲於奔命,長期消耗。何家騏強調,因為背景差異太大,許多外國文獻和專家分析都不能完全給當下的警察和政府提供參考。

反修理風波探索出了不同以往的社會運動形式,使得警方無法用過往思路應對衝突場面。(資料圖片/羅君豪攝)

第三,何家騏認為,在「一國兩制」下,軍隊角色也發生變化。「比如『六七暴動』,可以出動英軍。但現在這個問題變得很敏感。理論上,沒有中央的批准,不是在特定的場合,不能輕易出動解放軍。」在此前提下,警隊不得不一力承擔起軍隊的部份職責。不同於殖民地時期防暴警與英軍配合行事,在當下的社會動盪中,平日裏的「民警」需化身「防暴警」,以免人手不足。身份的多重性使得社會期望與職能發生衝突。過去無論香港市民還是國際輿論,對香港警隊的正面評價更多是針對其作為「民警」的能力,而當警察扮演起處理示威運動的「防暴警」角色,他們站在了市民對面。「因此警察也會覺得很無辜,不知道市民為什麼在這個時候不支持他們了。」何家騏說。

警務制度的未變與政治環境的大變導致了期望落差。何家騏認為,自2010年以來,這種差距更為明顯, 於2014年的雨傘運動首次暴露,並在今年的反修例風波中擴大,升級為警民間的信任危機。

警務制度的未變與政治環境的大變導致了期望落差,並在今年的反修例風波中擴大,升級為警民間的信任危機。(資料圖片/廖雁雄攝)

未來之路

《香港01》本月初曾發表有關警隊改革的倡議,提出三管齊下改革,以修復當下警民互信的破裂:其一,公開《警察通例》及武力指引;其二,增加投訴科工作透明度並調整分類方式;其三,改革監警會,引入刑事調差權。以上措施,在一定程度上均能使警隊運作更加公開透明,便於市民監督。但這未能動搖其已無法適應當下警政環境的半軍事民警架構,充其量是「小罵大幫忙」。

何家騏指出,當下警隊引發的一系列爭議早已不是「警政問題」,而是「政治問題」。警隊改革的主要動力在於政府對警隊的期望,相應的,警隊的具體改革措施亦能夠反映政府的取態。也即是說,警隊如何改革,需要政府在聆聽民意的基礎上,來回答「我們需要香港警隊來做什麼」這個問題。「政府也好,警方也好,都要依靠民眾給予支持才能正常運作。」何家騏進一步解釋,如果在位領導人意識到這是提高警察能力或者建立與社區良好關係的時機,那麼是有可能進行一次有組織、有目標且具備可操作性的改革的。但這並非一件容易的事,「警隊是典型的科層官僚架構,改革必須由一群敬業的領導者以自上而下的方式,採取適當的策略推行。且最重要是能夠成功獲得公眾的支持。」

警隊如何改革,需要政府在聆聽民意的基礎上,來回答「我們需要香港警隊來做什麼」這個問題。(資料圖片/張浩維攝)

所謂的科層官僚架構,是一種自上而下的管理結構。香港警隊即採取這一管理方式,以警務處處長為最高上級,層層向下。其中,下層對上層負責,服從上層命令,受上層監督。這並不是警隊構架的唯一方式。以北愛爾蘭為代表的「社區警政」模式具有更高的民主參與度。有別於香港警隊,北愛爾蘭警隊獨立於行政部門,由各黨派議員和公眾人士組成的警察管理局委員會進行管理。

1995年,香港警隊以「服務為本,精益求精」為座右銘,並稱開始走「服務型警隊」的道路。如今,這條路仍「任重而道遠」。

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【警隊改革.倡議(上)】三管齊下改革 重拾警民互信

【警隊改革.倡議(下)】三管齊下改革 重拾警民互信

上文節錄自第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《旋渦中的香港警隊 如何修復破裂警民關係》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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