十年民生政策回顧 新自由主義下的「凍死骨」(上)

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來到2019年尾聲,將要告別21世紀的第二個十年。這十年在後全球金融危機的背景下開展,香港既有外患也有內憂,經濟逐漸復蘇,民生問題卻表露無遺,社會不時陷入高度政治化。被譽為「自由主義最後堡壘」的香港,固然活在歷史前沿,但諷刺的是,當下社會侃侃而談的政經深層次矛盾,什麼產業轉型困難、樓價居高不下、缺乏上流機會等等,恰恰是因為我們因循守舊,承襲殖民地後期的新自由主義種下的禍根。十年又十年,世界政經格局大變,香港社會風波愈演愈烈—如果說,我們花了十年終於意識到深層次的結構矛盾,那麼我們還要花多少時間才能認清那套意識形態的不合時宜?

今天應該沒有人會否認香港的住屋危機已經損害了市民的基本住屋權:私樓樓價是家庭入息中位數的20.9倍,即一般家庭要不吃不喝近21年才能購買私樓。十年前可不至於如斯惡劣,據差餉物業估價署統計,各類私人住宅的租金指數相較2009年翻了一倍、 售價指數翻了1.5倍,兩項均創新高;不過,同期就業人士名義平均薪金指數只上升了約40%,反映薪金增長大幅落後樓市升幅,難怪不少中產也只能望樓興嘆,港人自置居所比率也由53.5%下降至49.9%。

香港有廿多萬劏房租戶,以高於公屋的價錢租住環境差得多的居所。(資料圖片/盧翊銘攝)

公屋︰樓價工資背馳 公屋還要建不夠?

房屋市場的扭曲,導致中產買不起樓,基層輪不到公屋,因為除了私樓售價高不可攀,公營房屋亦供不應求。截至2019年9月底,約有25.8萬宗公屋申請,一般申請者的平均輪候時間為5.4年,接近歷史高位。當中有21萬名低收入人士被迫蝸居於劏房、板間房、籠屋等惡劣環境,人均居所樓面面積中位數只有56.5平方呎,低於一般全港家庭住戶的161.5呎,其租金與收入比率中位數(31.8%)也比全港家庭住戶高出1.26倍,但他們的家庭住戶每月入息中位數卻只佔全港家庭住戶的一半。換句話說,有大量住戶用一個比公屋租金高得多價錢,租住環境比公屋惡劣得多的單位。

愈來愈多人指出,公營房屋供應不足,源於亞洲金融風暴之後,政府為了「托市」,減建公屋、停建居屋(表一);這十年樓市的確是托起了,還托到上天。事實上,這與特區政府長期以置業主導房屋政策一脈相承,即使興建一定數量的公營房屋,也只是為了有朝一日把公屋住戶轉移至私人市場置業,因而衍生了富戶和寬敞戶要被強制調遷、配額制及計分制等政策,以「逼」走稍微富裕的人,讓更慘的人入住公屋。難道我們要「鬥慘」?

(香港01製圖)

按理說,當局應該大幅增加公營房屋,政府也的確在2018年將新建供應房屋公私比例由6:4上調至7:3,然而,當中的「公營房屋」包括可出售的綠置居,政府亦沒有再劃分「出租公屋」與「資助房屋」的比例,僅強調會仿效新加坡的組屋政策以提高港人置業比率,即可能變相減少原本的公屋建屋量,令未能安居的基層住戶上樓無期。

更何況,綠置居單位可以根據業主持有的年期於不同市場轉售,例如2019年9月就錄得首宗綠置居二手成交,該單位呎價更與當時全港平均呎價相差不過一成,類似的成交隨着五年禁售期屆滿只會愈來愈多,公共資源就這樣轉手到私人買家手中。

十年的事實證明,在置業主導的原則下,根本不可能讓大部份人安居—私人樓市是開放給全世界的資金,但境內居民的收入增長根本追不上—儘管世界各地的大城市都有這樣的情況,但不少國家都實施租務管制,當地政府更不會「強迫」居民置業。談及此,總有論者反駁指,港人的置業需求很殷切,例如每次放售居屋都有幾十倍的超額申請。無可否認,近年資助房屋市場競爭激烈,但當局卻不曾反思,在樓價過高的情況下,市民仍然爭先入市的根本原因,究竟是「中國人着重安居樂業」,還是絕大多數人根本看不到長期資產的增值方法——例如極為基本的退休保障——讓他們對未來,特別是退休後的財政狀況感到安心,所以才要投入自以為永遠只升不跌的樓市?如此一來政府又不敢得罪已經上車的人—畢竟負資產的夢魘烙印在香港人心中—所以才會推出讓人摸不着頭腦的放寬九成按揭貸款政策,這個樓市高企的結,似乎只會愈打愈緊,也不是單靠土地房屋政策就可以解決,因為對很多人來說這是一項投資;為此,一直奉行高地價政策以提升收入,同時容許發展商囤地的政府將繼續背負市民居無所安的政治不確定性的代價。

居屋申請者抽的是居所,還是資產升值的機會?(資料圖片/盧翊銘攝)

最低工資︰雖有進步 未有尊嚴

低工資、長工時環環相扣,單有一項保障無法維護工人權益。(資料圖片/盧翊銘攝)

2011年開始實施的法定最低工資算是十年來較明顯的進步,由最初時薪訂在28元,經常被詬病跑輸通脹,到近兩次調整的增幅都稍高於通脹,今年的升幅更是歷年最高,時薪達37.5元(表二)。據《最低工資委員會2018年報告》,自2011年5月至6月至2017年同期,賺取最低工資水平的僱員人數由180,600人下跌至26,700人,每小時工資的第10個百分位數由29.3元升至40元,種種數據顯示最低工資一定程度改善了基層工人的生活收入(表三)。

(香港01製圖)

(香港01製圖)

不過必須指出,現時的最低工資仍遠遠未能保障勞工過上有尊嚴和全理的生活。以每月工作26日,每日工作8小時計算,最低工資所換算的一人月入不過7,800元,在香港生活絕對捉襟見肘。相較之下,台灣的生活成本比香港低很多,反而當地最低工資要比香港高,時薪有158元新台幣,即約40.5港元。近來樂施會和相關團體倡議生活工資時薪54.7元,即一人月入約11,377元,與領最低工資的相差近四成半。所以政府執着於最低工資的升幅根本是混淆視聽,因為在絕對水平上,最低工資根本太低。

兩者之所以差天共地,歸根究柢在於最低工資委員會檢討最低工資時所考慮的「一系列指標」,即(1)整體經濟狀況,(2)勞工市場情況,(3)競爭力和(4)社會共融,與樂施會讓勞工及其家人享有體面的生活質素的着眼點不同。簡單而言,委員會要確保最低工資帶來的額外薪酬開支不會令企業負擔太大,但什麼算是大呢?據他們預測,將最低工資訂在時薪37.5元,會令企業整體薪酬開支上升0.1%;整體低薪行業的盈利下跌約1%;整體失業率提升少於0.1%至0.9%;假設企業以盈利全數抵銷額外薪酬開支,約0.7%的企業會轉盈為虧。即使這些估算全部為真,影響可謂微乎其微,可見最低工資的上調空間非常大,但正正因為政府要保障企業利益,委員會在34.5元至42元之間的16個0.5元升幅水平,選擇了第七個,即37.5元。

清潔工讓香港保持明亮,但他們卻活得卑微。(資料圖片/方家遠攝)

委員會亦承認:「明白社會人士對貧窮問題的關注, 惟法定最低工資的主要目的是訂立工資下限以防止工資過低, 即使它有助提升低薪僱員的就業收入,法定最低工資並非(亦不應是)解決在職貧窮的唯一途徑。」

然而若工資不能解決貧窮—7,800元甚至無法享有有尊嚴的生活水平—難道不已經是「過低」了嗎?說穿了政府根本不肯透過最低工資拉近資方和勞方之間的權力懸殊,明知最低工資不足以應付生活,37.5元時薪猶如施捨,官員不是向資方施壓,力求提高最低工資水平,反而推出例如在職家庭津貼等方法兜圈提供福利。

同樣的邏輯也體現在「一年一檢」的爭取上,既然政府現時兩年一檢最低工資時,已經要預測香港未來的經濟走勢,何不增加檢討的頻密程度,讓預測更為準確呢?政府和商界經常說要有足夠時間讓市場調節最低工資的升幅帶來的影響,但若相信市場有能力調節,又何需擔心時間不足?講到底,政府和商界就是怕每年一檢會令其運作成本長期上升。然而最低工資是一個尊嚴問題,難道我們可以容忍企業賺錢的同時,有人拿着近乎侮辱性的工資過活?

最高工時︰失諸交臂 遙遙無期?

隨着最低工資實施,另一項相關政策最高工時亦被提上政治議程,然而十年過去,最高工時立法仍然原地踏步。勞工處在2012年發表《標準工時政策研究報告》,及後政府在2013年成立標準工時委員會跟進,並就應否考慮立法制定標準工時向特首提供意見。不過到了2015年,勞顧會六位勞方委員因為政府沒有決心為最高工時立法,拉隊離場,杯葛諮詢,自此官方標準工時委員會就和民間愈走愈遠。及後,勞工界和之前退出的勞顧會勞方代表在2016年尾自行向當時的行政長官梁振英遞交《標準工時立法諮詢報告》,建議工時標準定在每周44小時,超時工資率為1:1.5,撇除一定豁免外,保障所有行業。

另一邊廂,官方委員會最終在2017年初公布《標準工時委員會報告》,提出「合約工時」方案,即以立法規定僱主及僱員必須簽訂包括工時、超時工作安排及超時工作補償方法的合約,即「大框」;另外進一步保障工資較低的僱員,立法訂明其超時工作可獲不少於協議工資率的超時工資或相應的補假,即「小框」。這個提議旋即引來炮轟,簡而言之,政府美其名是容讓不同行業的僱主和僱員有「彈性」地協議合適的工時條款,事實上是推卸保障打工仔基本權益的責任。我們經常誤以為所謂合約是雙方你情我願之下簽訂的,僱主和僱員合則來不合則去,很「理性」,然而我們忽略了僱主與僱員之間的結構性不平等,特別是議價能力較低的基層工人,讓他們單獨跟僱主談判隨時讓僱主將超時工作的時數寫進合約,變成合法地超時工作。

「麥難民」是香港這個富裕社會的悲劇。(資料圖片/江智騫攝)

政府和商界在回應批評時,經常搬出「應顧及對香港整體競爭力及營商環境可能帶來的影響」,這個講法與一些之前反對法定最低工資的理由同出一轍,即僱主可能轉為聘請兼職僱員甚或乎裁減人手來對沖上升的薪酬開支—勞工處用平白的語言說出最赤裸又詭詐的剝削:「營商環境既被愈見增加的勞工法規所限,效率和利潤較低的企業如無法進一步提升技術和生產力,便可能被迫結業或把業務移到其他地方。」先不說政府自行提出比較的其他地區,如新加坡、台灣、韓國、中國內地,都有標準工時的限制,不見得有工時規管就會削弱競爭力。再者,即使按勞工界的建議立法,本港的總薪酬開支不過增加2%至3%。政府又經常祭出中小企做擋箭牌,指增加的薪酬成本會使很多利潤率較低的中小企倒閉,影響就業,然而相較之下領展租金加幅每每接近兩成—為什麼政府又不出來擔心小商戶支付不了租金結業?政府要保就業還是不保?如果我們真心相信生活不應該完全被工作侵佔,我們就應該重新認識這些上升的薪酬開支—是企業剝削員工所得。其他的所謂擔憂,例如被強制轉為兼職制或削減工時,自然是其他勞工保障應該顧及的地方,可能是工資本身太低,或者勞工市場發展不平衡,但這不影響每人應得的公餘時間。不要忘記,早在1886年美國芝加哥乾草市場事件,人們喊出的口號是「八小時工作」。為此,我們等了快134年。

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上文節錄自第195期《香港01》周報(2019年12月30日)《十年社會民生政策回顧——新自由主義下的「凍死骨」》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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