【港澳辦】為何調整港澳系統——組織混亂、職能重疊、重鬥爭輕統戰

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折騰香港大半年的反修例風波,在新型肺炎疫情下似暫息止。經此一役,中央和香港之間對「一國兩制」的理解,似乎有了新認識,但也因此愈走愈遠。在香港,區隔思維被鼓吹、反中情緒在躁動、自救意識漸強烈,甚至有人以為歇斯底里「盡地一煲」,就是積極「捍衛兩制」,殊不知只是盲動地「挑戰一國」。在北京,僅僅個半月, 治港體系已經歷兩次從人事安排到組織架構的重大調整,不但由夏寶龍及駱惠寧等國家主席習近平「親信」領軍,更改變「三頭馬車」亂局、令中聯辦隸屬港澳辦的從屬關係更明確,可見中央治港工作的全面改革已經拉開序幕。只是,這種積極的推進,在部份香港輿論看來,卻是消極的作為,他們甚至擔心「高度自治」會出現變數。

(《解讀港澳體系架構調整》系列一之二)

港澳體系出現「大地震」,王志民(右一)及張曉明(中)先後被免去香港中聯辦主任及港澳辦主任的職務。(資料圖片/張浩維攝)

香港真是禍不單行,還沒從持續七個多月的反修例風波中喘過氣,又迎來新型冠狀病毒所引發的肺炎疫情。截至周日(2月16日),全國累計超過6.8萬宗確診病例,當中有1,666人死亡;至於歷經2003年非典型肺炎(SARS)一疫的香港,雖然只有57宗確診病例,亦未出現社區爆發迹象,但受反修例運動的焦慮及恐慌神經影響,加上一些藉運動崛起的本土團體一直透過各種政治炒作延續「反中反共」情緒、「陸港區隔」思維,以及「港人自救」意識,所以普遍香港人自1月中起已經草木皆兵,每天搶口罩、搶大米、搶紙巾。直到2月中旬,港人仍然深陷歇斯底里之中,而國務院就在上周四(2月13日),對港澳體系投下一枚震撼彈。

相信大家都還記得,就在一個多月前的1月4日,國務院才宣布任命卸任中共山西省委書記一個月、就任全國人大財經委員會副主任僅一星期的駱惠寧,接替王志民出任香港中聯辦主任。由於他毫無港澳背景,又是典型的地方大員,外界普遍相信他的務實政策經驗,更有利他從不一樣的視角梳理香港事務、糾正中辦聯絡角色、摸索全新治港思路,令中央落實「全面管治權」與香港實踐「高度自治權」的「有機結合」,朝向一個漸進的轉變。他及後於《人民日報》就習近平去年底視察澳門之行的講話撰文,點出香港相較澳門而言,在實踐「一國兩制」的過程中,缺乏了「港人治港、高度自治」所應有的思想自覺、政治自覺和行動自覺;可惜,泛民主派普遍以為他是就《基本法》第23條立法的問題向特區政府施壓,而沒有深化那三種「治港自覺」的討論,遑論重新認識「一國兩制」。

至上周四,又爆出一枚港澳體系的震撼彈——被視為「浙江鐵軍」的全國政協副主席兼秘書長、前浙江省委書記夏寶龍,以「副國級」身份出任港澳辦主任;同時,原主任張曉明以「正部級」身份擔任港澳辦副主任,而剛履新的香港中聯辦駱惠寧及澳門中聯辦新主任傅自應則以「正部級」身份兼任港澳辦副主任——加上港澳辦原有的三名「副部級」副主任宋哲、黃柳權及鄧中華,這個「全新」的港澳辦形成「一正六副」的「高配」格局。

「副國級」的全國政協副主席夏寶龍(右)掌管港澳辦,另有三名「正部級」及三名「副部級」人馬擔任副手。(資料圖片)

由於同日公布的政壇人事調整中,還有因防疫抗疫不力被免職的湖北省委書記蔣超良及武漢市委書記馬國強,接任的分別同是習近平「親信」的上海市長應勇及濟南市委書記王忠林,令是次變動的「問責」意味濃厚,不少沉浸在肺炎疫情「搶購潮」中的香港人,也難得關注事件,更直接聯想到特首林鄭月娥可能是繼王志民及張曉明之後被「撤換」的人選。不過,不少熟悉中共運作的權威解讀均認為,是次變動完全無關香港特首,而是整個港澳組織、架構、體系的重大調整,當中涉及中央對「一國兩制」的全新認識及港澳工作的全面改革,可見中央正在修正原本對「一國兩制」的消極處理。

首先,反修例風波一役,把困擾香港發展和「一國兩制」行穩致遠的深層次結構矛盾暴露無遺,給了中央一記慘痛教訓;而有關的深層次結構矛盾,當中有些與港澳體系以往的「消極」作為不無關係,包括組織架構混亂、管理職能重疊、重鬥爭而輕統戰、教條理解「一國兩制」、對香港深層結構矛盾缺乏認識等等。所以,首要任務,就要從港澳體系的頂層設計,重鎚出擊,着手改革。

從組織架構而言,在管理香港的問題上,從回歸前開始,已經有所謂「三頭馬車」的混亂之說——一是外交部,二是港澳辦,三是新華社香港分社(中聯辦前身);至回歸後,用北京大學法學院教授饒戈平的話來講,港澳管理體系形成了「九龍治水」的局面——以涉及香港管理事務的正部級機構為例,就包括港澳辦、中聯辦、全國人大常委會香港基本法委員會、全國政協港澳台僑委員會等多個組織,它們不但涉及盤根錯節的利益群體,職能亦相當混亂,可謂「官僚」盡現。

例如,港澳辦的七大職能中,包括研究港澳社會情況、促進內地和香港的交流、管理中資機構等等,明顯就和中聯辦五大職能中的三項重合;最為人詬病的,是中聯辦有項含糊其詞的職能以「承辦中央人民政府交辦的其他事項」,導致原本歸屬港澳辦工作範疇、協調各部委、宣傳中央對港澳政策等事項,實際上都由中聯辦操辦。這也在不知不覺中,令香港人以為中聯辦比港澳辦更具代表性,甚至把中聯辦的舉措當作中央的旨意。問題是,中聯辦從不主動澄清這種「錯覺」,更因而陷入香港的政治漩渦中,盲目扶持親中陣營、無限支持特首,逐漸被揶揄是「北京直接治港」的另一權力中心,坊間因而衍生「西環治港」一說,個別人士更成為利益集團的拉攏對象,令香港的官商共治的格局更加複雜。

至於對「一國兩制」的認識,恐怕以往也囿於不少教條認知,未有積極化區隔為融合、化被動為主動、化傳統為現代,甚至在執行上,採取「重鬥爭而輕統戰」的策略,變相令「一國兩制」走向消極。儘管中央的統戰思維堅定,誠如習近平2017年出席現屆特區政府就職典禮所言,中央願意與愛國愛港、誠心擁護「一國兩制」的不同政見人士溝通,但千里之外的中聯辦,近年卻一直以「敵我矛盾」思維對待泛民主派,令可以團結的對象愈走愈遠,這難免令人懷疑中央的上情未能下達。另外,在香港深層次矛盾的問題上,以往的港澳體系似乎也缺乏認識,未能及時在回歸後扭轉特區政府及香港社會對資本主義及自由經濟的盲目信奉,導致由港英殖民時期已衍生的結構性問題不斷被累積。

反修例運動把香港折騰得五勞七傷,也令港澳體系的各種問題顯露無遺。(資料圖片/余俊亮攝)

社會一直無法改革,被生活壓力壓得喘不過氣來的香港市民,只能一直忍受焦慮和怨氣,並藉反修例運動大爆發。這場風波雖然把香港折騰得五勞七傷,但也使得整個港澳體系所累積的架床疊屋、角色衝突、信息混亂、統戰欠奉等問題顯露無遺,好讓中央全面總結問題、檢討錯誤、重新規範,令「一國兩制」朝著更積極的方向推進。

經人事調整後的港澳辦,形成「一副國,三正部,三副部」的高規格配備,並正式統管香港及澳門的兩個中聯辦,可見其政治地位顯著提升。再者,有消息指,港澳辦作為港澳工作協調小組的辦公室,經是次調整將會實體化,實現「三家一體化」領導,有利前後方協同。至於為什麼是夏寶龍?分析認為,他和駱惠寧背景相似,同樣是「封疆大吏」,退居二線後「臨危受命」而「再披戰袍」;加上他過往在浙江省擔任習近平副手多年的經驗,相信他與習近平有一定默契,今後也可以更順暢地向中央核心直接提供信息,在最大程度上減少潛在的信息不對稱或信息滯後。對於張曉明的「降職」而非「撤免」,則是因為他長期在港澳體系工作,仍然存在一定價值,可以協助夏寶龍料理日常事務;但明顯地,張曉明主政期間的官僚作風,已經不再適用於隨着兩次重大人事調整而正式進入全新周期的中央港澳工作。

由此可見,中央治理港澳工作的全面改革,已經拉開序幕,也只有這種痛定思痛的改變,才能把「一國兩制」的實踐化消極為積極。事實上,如果中央再不就港澳工作的人事及思維作出調整,那些消極作用只會坐大,即官僚主義和鬥爭主義會繼續激化兩地民粹聲浪,而對香港深層次矛盾的認知盲點也會導致有關結構性問題被不斷累積,這就無法以更辯證的態度看待「一國」與「兩制」的關係,遑論兌現習近平於2017年中共十九大報告中提出「將全面管治權與高度自治權有機結合」的承諾,更別說要落實去年底四中全會《決定》進一步完善「一國兩制」制度體系的目標,包括健全中央依照《憲法》和《基本法》對特別行政區行使「全面管治權」等等,甚至藉着「一國兩制」的成功實踐推進兩岸和平統一。

然而,在泛民主派眼中,對是次調整卻有着截然不同的理解——在人事變動消息傳出後不久,他們首先把輿論聚焦在「夏寶龍作風強硬」的問題上,認為形勢對港人不利;其後,有分析認為,這對「一國兩制」而言是消極作為,可能令「高度自治」出現變數、甚至危害「港人治港」,例如資深泛民人士、民主黨元老盧子健就撰文形容,「港澳辦整頓後的新格局令人不寒而慄」,又指是次調整「加強集權」、「加強對香港的管控」。

問題是,儘管「一國兩制」是中央的堅定國策,但「高度自治」從不是絕對而是相對的概念,它雖然「高」,但也有其「度」,既不是「完全自治」,也不是「最大程度自治」,當中的空間,一直取決於中央與香港之間的政治信任程度。回望過去22年,究竟是什麼原因讓對方反覆強調「一國」先於「兩制」?又是什麼原因導致我們對「高度自治」的擔心變成了「自我實現」?

請繼續閱讀︰從港澳系統變動,反思「削弱高度自治預言」何以「自我實現」?

上文節錄自第201期《香港01》周報(2020年2月17日)《解讀港澳體系調整——再思「一國兩制」何以偏軌》。

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