【財政預算】重複又重複 「財、政」改革才是唯一出路?

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沒有收入的政府只是「無牙老虎」,政府的收入決定了其支出。那麼香港政府的收入結構是怎樣的呢?如果政府的賺錢已經出問題,又如何期望她用錢用得好?

承接上文︰

【財政預算】重複又重複 一份早已寫好的預算案?

【財政預算】重複又重複 「派錢」的政治經濟學?

賺錢的政府無良 缺錢的政府無用
香港需要稅務改革?

據政府資料顯示,利得稅(25.5%)、地價收入(22.8%)、印花稅(12.1%)和薪俸稅(10.6%)合共佔2019/20年度政府總收入的71%。在這些主要收入之中,地價收入波動最大,回歸後的低位在2003/04年度的54億元,高峰則在2017/18年度的1,648億元,連帶印花稅在2003/04年只有75億元,以及在2017/18年升至952億元。一個有趣的對比是,地價收入和印花稅合共佔去了香港政府約三分之一的收入,是薪俸稅的逾三倍。

再分析薪俸稅的數據,在2017/18課稅年度,只有49%的工作人口須要繳納薪俸稅,其餘的196萬工作人口毋須繳付薪俸稅。而在187萬名繳納薪俸稅的人士當中,納稅最多的5%(約9萬3千人)所納稅款佔了所有薪俸稅收入的66%。利得稅方面,香港只有9%註冊公司需要繳納利得稅,即約有115萬8千間註冊公司不用納稅。納稅最多的5%註冊公司所納稅款佔了政府整體利得稅收入約87%。

地價收入和印花稅佔去了香港政府三分一收入,是否健康卻甚少有人追問。(資料圖片/鄭子峰攝)

香港奉為圭臬的「簡單低稅制」造成的後果是,社會要交稅的人沒有很多,繳交高額稅款的人就更少。馮志強形容這個簡單低稅制令人「又愛又恨」,愛的是,政府經常掛在口邊的「可以創造有利營商條件」,而更讓普通市民親身感受得到的是,沒有直接稅造成的「痛感」,你的月薪扣了5%強積金後,就是實質可動用收入。

然而換句話說,對於政府而言,真正影響她錢包厚度的,並不是社會上的大部份人,甚至不是只納少部份稅的大部份納稅人—畢竟年薪30萬元以下的39.1%薪俸稅納稅人所繳納的稅款只佔整體薪俸稅收入不足1%—而是社會的上層、地產商、炒樓的人。或者因為這個結構,所以政府都不時樂於退稅、退差餉,但長遠而言,這個稅務結構是否健康呢?諷刺的是,與這個稅務結構互為因果的正正就是一個近幾年被千夫所指的「深層次矛盾」而帶來的收入,即香港政府過分依賴的土地和物業相關稅—土地收入及印花稅。

「這是為什麼香港被形容為real property state。她跟新加坡某程度上相似,但因為她簡單低稅制,更依賴土地收入,然後會怎樣呢?她就不可以建這麼多公屋。新加坡是real property state,即她是透過房地產提供政府的財務支持,但同時間又不留情地建很多『公屋』去安撫國民,即組屋……但係香港走不了這一套,這是為什麼香港真的超級複雜。」

陳茂波慨嘆「派錢4,000元」竟然有大量申請者,回否推動他反思香港的財政結構?(資料圖片/高仲明攝)

或者沒有一種解釋比陳茂波的一個「感嘆」更具意味。他在1月26日出席電台節目再次被主持人問會否有「派錢」或類似措施。陳茂波表示「仲諗緊」,他隨後指在前年的「關愛共享」下,政府最終竟然收到300多萬份申請。他慨嘆香港人的人均收入如此高,用退稅退差餉等一次性措施都不能受惠足4,000元者,原來也有這麼多,是值得深思的現象。陳茂波的這個反思正正說明了上述的這個稅收結構—政府從來不是從廣大的市民身上徵稅,而是少部份高收入人士和企業,以及賣地收入及印花稅—的結果,就是稅基狹窄和房屋問題。必須要說明,這個結構指向的顯然不是向低收入人士徵稅,因為單純在收入上,香港的貧富懸殊實在太嚴重。要知道現時的基本免稅額為132,000元,平均月薪不過11,000元,再向他們徵稅則必須先解答如何處理他們的低收入問題,否則對他們並不公平。

然而很明顯,只要政府在賣地上有持續而可觀的收入,即上文所述的「結構性盈餘」,香港政府根本沒有誘因改革稅制。回歸後唯一一次例外,要數2006年政府銳意開徵的「商品及服務稅」。2006年7月,時任財政司司長唐英年推出名為《擴闊稅基、促進繁榮、最佳方案齊商定》的諮詢文件,其中指出,稅制改革的目的在於「穩定公共財政、使香港的經濟可持續發展,以維持我們的長遠繁榮」,並明言「稅制改革並不是為了增加稅收」。

政府在該文件中比較香港和經濟合作及發展組織(OECD)的稅務結構,指香港過分依賴利得稅、與物業有關的稅項和非稅項收入,而且這些稅項的波幅大,令政府稅收不穩定。加上政府評估香港未來的勞動人口比例會因為人口老化而逐漸下跌,當時估計2014年的勞動人口佔總人口比例會跌至51%,長遠而言會令薪俸稅的收入減少。然而,必須要指出,香港的勞動人口自2006年以來仍然在緩慢增長,整體多了約40萬人,只有2010年一年錄得跌幅。截至2018年,香港勞動人口佔總人口比例約52.7%,可見人口老化速度未如當年預期快。

人口老化雖沒想像中快,但仍舊不可逆,政府何時全面改革退休制度?再這之前,廣泛討論公共財政才是真正對老人家負責。(資料圖片/張浩維攝)

雖然人口老化的確是個可預見的長遠問題,但當年政府委任的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」先後考慮過起碼十四項方案,當中包括今日較多被談及的股息稅,或者已經因為樓價高企問題而被逼實行的額外印花稅,以及比較少提及但其實很常見的「對企業及個人在世界各地的收入徵稅」。馮志強指,開徵商品及服務稅有幾個缺點,銷售稅屬累退性質,即隨着納稅人的收入,他們承受的實際稅率將會下降,換句話說,銷售稅會大大加重中下階層的負擔。雖然政府提出向低收入家庭提供紓緩措施,但這些措施又會衍生更多行政成本。更加詭異的是,政府明言開徵的商品及服務稅可以提供下調利得稅的機會,不禁令人質疑將本來已經只有少數企業負責的納稅責任,再轉嫁至中下階層身上—當然是為了保持香港因為「簡單低稅制」而帶來的競爭力。

2006年的加稅方案最終因為受到社會廣泛反對而擱置,而在整個社會討論內,值得深思的是加稅的政治面向。馮志強提到,「最搞笑」的是當年政府加稅的舉措甚至引來關注低收入家庭的社區組織協會威脅要司法覆核,指其違反《基本法》的低稅制條文,「簡單低稅制」由政府的擋箭牌搖身一變成為普羅大眾的保護傘。「那個『好玩』的地方在於政府要問市民『伸大手板攞錢』,市民都未必easy going。就像政府現在請人去參與獨立檢討委員會,都請不到的時候,你如何『埋牙』?你硬搶你一定死。」

香港的財政結構捆綁了公共支出和整體發展,陳茂波可以帶領香港走出這個死局嗎?(資料圖片/高仲明攝)

以現屆政府跌至谷底的民望,幾近沒可能期望她可以領導一次走向公平正義的稅務改革。如果沒有公平正義的稅務改革,每年的《財政預算案》似乎注定在一次性的「派糖」、「派錢」中空轉,這就是香港在簡單低稅制和回應民意之間拉扯,環環相扣的「死局」。

問錢從何來不如問為何收錢:

政治不回歸財務 財、政改革如何談起?

單就稅制而言,港府仍然有很多可修改的空間,顯然向資本徵稅更符合公平正義原則,例如資產增值稅、股息稅,甚至從企業及個人在外地的收入徵稅也是相當合理且在世界十分常見的稅項,相信廣大市民對開徵這些新稅項異議會更少。「即是在其他地方但係賺回來香港的錢,你不徵稅,很多地方都徵……就像你天生已經斷了腳。」馮志強提醒這個雖然是殖民地遺留下來的問題,但大部份英國殖民地在獨立之後都有就全球化帶來的全球收入改革稅制,「政府的稅制天生就殘廢,不是不可行,問題是要讓它可行就要賣地,所以要填海,填那個很奇怪的島(指東大嶼人工島)。」然而經常強調「簡單低稅制」,過分傾斜於資本的政府似乎不肯走這條路,畢竟2006年的稅改委員會是有研究過這個題目,最後卻否決了。

香港的稅務和公共開支制度延續殖民地的傳統,市民從未民主地討論我們認為理想的制度。(資料圖片/羅君豪攝)

「在財政政治來講,那個是死局。」馮志強特別提到美國獨立的例子。當時為什麼會有波士頓Tea Party要求No Taxation Without Representation(即「無代表,不納稅」) ,是因為當時的英國政府向這個殖民地的茶商資產階級開徵茶葉稅,「但你問他要錢,他不想給的時候便提出,好,可以給,我們交換,一換一。這次讓你加稅,但你也要分權,要不然你為何要隨便加稅?你要得到我的同意。只不過香港的殖民地歷史,令我們省略了這個部份,因為殖民的時候,省略了要得到人民擴大的普遍授權(popular endorsement),才會有我們今天一直交稅這個行為……你(指政府)強迫人民授權而已,那個不是真正自願的授權。」

「我覺得這個很難處理,政府不放權,市民沒有那種覺得他們能夠決定怎樣用錢的時候,他們是不會交多了錢的,因為我交給政府,政府用在其他地方,我怎會交給你?」上屆觀塘區議會耗資逾半億元在觀塘海濱興建的音樂噴泉就是最好例子,明明很多居民都反對這項工程,加上新當選的區議員在第一次區議會會議已經大比數議決叫停項目,政府竟然用「基於尊重程序和合約精神」、「珍惜公帑」為理由硬要繼續,馮志強覺得:「這裏有一個很大問題,區議會那裏你說撥款給她使用,撥款給她決定社區事宜,但這次事件再一次暴露,其實那個是很假的東西。」

市民願意進入制度,政府又生硬地「行政主導」,對市民的民主參與和社會民主發展沒有任何好處。(資料圖片/高仲明攝)

區議員是透過選舉進入議會,並且有市民賦予的權力作出叫停興建的決定,偏偏政府就要生硬地「行政主導」,且又欠缺令人信服的理據,不透明的態度不禁令人懷疑這當中是否有什麼利益輸送,完全將「亂用錢」、不符合廣大群衆利益的用錢方法和用錢決定表露無遺。「這樣選進去(指區議會)沒有意義啦,當所有人覺得選進去都沒有意義,而他們又真的很有決心要改變一些東西的時候,他們就不會進入制度了。難得他們進入制度,雖然他們沒有信心但難得他們願意繼續『玩』,你(指政府)就要陪他們『玩』的了,你不可以『扭計』說不想『玩』的。」

要讓市民真正自願地投入香港的財政改革,那就必須處理「財、政」的政治面向,讓所有市民參與辯論一個大部份人願意承擔的稅務責任,及大部份人授權支持的公共支出體系,讓資源分配的權力真正交由每一個人民主決定。這一個討論的根本問題應該是:我們徵稅的原則是什麼?現行的稅務結構除了要支撐政府的公共支出外,是否公平?即社會不同群體階層所背負的合理稅務責任為何?

參考世界許多經濟體,香港其實尚有很多空間拓闊稅收來源。讓市民一起民主商討,可以提升市民的公共財政責任感。(資料圖片/羅君豪攝)

「我想唯一出路就是要特區政府大膽放權。」馮志強分析,雖然政府始終擔心權力易放難收,但其實同時間有可能讓市民重拾對制度、對政府的信任。當然,如何在放權的同時維持香港行政主導的政治原則,極為考驗當權者,而社會大眾並不會替他們想出一個萬全之策。「你『派錢』那些措施根本重建不了信心,政府自己很清楚,(去年)6月、7月的時候,林鄭在記者會講得很準確,it's a matter of political trust,市民就是不信任你,市民不信任便怎麼也不會給(稅款)你,你硬拿便是搶,搶得多自然會反抗。沒有比市民自我培養公共財政責任更有用,而要做到的必要條件,就是市民要有決定權。而這個決定權問題——其實也是最大的問題—如果市民能夠下決定,香港就不是威權政體了。這就很考驗政府放權的同時,又能夠保持到自己位置,即是很難。」

當我們再翻開香港回歸後的財政史,原來今天的問題早在殖民地時期已經種下,而很明顯我們已經錯失了循序漸進地改革的時機。而在當下香港,經過反修例運動、新型肺炎疫症兩場大風波,政府和民間之間的信任細小到用顯微鏡放大也看不到,應該沒有人覺得政府會有這個膽識、魄力和政治手腕去放權,進行五年,甚至十年為單位的財政轉型。所以我們又一而再,再而三地回到「派錢」、「派糖」等一次性措施,然後期望她什麼時候頂不住社會壓力,推出像「十大民生措施」當是償還積欠的「公共財政利息」。即便如此,社會應該着重增加在財政角度討論結構轉型,不要動不動就祭出《基本法》第108條「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策」來否定一切值得討論的稅務和公共財政改革,因為上文已經說明,這些舊時訂立下來的條文很可能已經不能應對現時的社會需要和未來的可見變化,香港政府會選擇迎難而上還是原地踏步,端看接下來發表的《財政預算案》,或者說,她醒了沒有、有足夠勇氣沒有。

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《重複又重複 一份早已寫好的預算案?》。

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