【醫療制度】香港英國美國都做不好 為何醫改這麼難?

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英國的國民保健計劃(NHS)發展至今,誠如保守黨議員尼格爾.勞森(Nigel Lawson)所言:「NHS是現時在英國最接近宗教的東西。(The NHS is the closest thing the English now have to a religion.)」反映英國市民對其重視程度,然而,勞森話鋒一轉:「當中參與者均視自己為神職人員,導致改革異常困難。(With those who practise in it regarding themselves a priesthood,this made it extraordinarily difficult to reform.)」正正因為每人均與NHS「關係密切」,讓普遍英國人難以理性客觀分析檢討整個醫療制度。

撰文:羅乃智

承接上文:【醫療制度】脫歐派王牌 英國公共醫療還能「醫住」民心?

儘管如此,檢討卻是必須,當愈來愈多戰後嬰兒一代的國民變老、變胖、變得更長壽,NHS提供的服務質素愈來愈難教人稱心滿意,檢討及改革NHS的呼聲,順理成章地漸趨浩大。筆者在英國攻讀公共政策時,發覺任何有志參與政黨、智庫或政策諮詢機構的學生,在準備求職時,NHS從來都在大熱題目庫中,一來全國關心避無可避,二來若然有任何聰明的腦袋或機構想出妙計以安天下,必然聲價十倍。

愈來愈多戰後嬰兒一代的國民變老、變胖、變得更長壽,NHS提供的服務質素愈來愈難教人稱心滿意。(資料圖片)

負荷過重成政客必爭之地

現實是,英國只有12%的人民有購買私人健康保險(private health insurance),大多數市民依賴NHS。根據《金融時報》之《需求破創紀錄致NHS承受巨大壓力》(Record demand puts added strain on NHS,刊於2019年8月9日)的報道,雖然NHS有政策規定急症室等待時間不得超過四小時,但仍有15%問診者等待超過規定時數,有8%的病人幾乎等待了整整四小時,其餘77%的病人比較「幸運」,只等待了兩小時左右。輪候時間之長,構成無限等待的印象。根據ITV的報道,有七成受訪國民表示願意付出額外的金錢,但前提是保證這些支出必須去到國民保健服務身上。

已故銀行家、工黨顧問Derek Wanless在2002年被委任檢視NHS基金時,他的答案饒富深意:「國民應該更加全面參與在自己的健康之上。」當時,許多國民初聽之下不明所以,但細味咀嚼後自會明白:一個運作健全、免費供應的醫療系統,某意義上其實是變相鼓勵不健康行為。想當然耳,當市民一旦想到,無論如何自己都享受到免費醫學治療,往往缺乏誘因認真看待與健康攸關的一切警告,例如過度吸收鹽、糖、酒精、尼古丁,或者缺席與醫生的預約。

根據統計,NHS的工作量中,有四成是與可調控的健康風險因素(modifiable health risk factors)扣上關係,換言之,如果英國國民好好管理自己的健康,可以為國民保健服務節省不少開支,其運作更加順暢而且高效。年前英國政府推行的糖稅便是一例,英國在消耗含糖飲料方面,冠絕歐洲,長遠應付相關疾病的開支之鉅,不難想像。

廢除「奧巴馬醫保」就曾引起極大爭議,但廢除它正是特朗普的競選政綱。(資料圖片/路透社)

每每提到醫療改革,總是爭議不斷,似乎放諸四海皆準,醫保改革在美國前總統奧巴馬任內弄得焦頭爛額、香港醫保改革方案由當年的「哈佛報告」建議至今依然停滯不前、以威權政府見稱的新加坡當年推行醫療改革也不敢操之過急免遭反彈,NHS如今負荷過重,自然引人詬病,成為政黨政客必爭之地。

在上世紀七十年代,隨着石油危機爆發,英國經濟陷入低谷,NHS預算成了財政上的一大難題。戴卓爾夫人上台後,透過減稅及收緊政府開支以達到放緩NHS預算資金增長的效果,卻讓維持服務水平成為另一難題,保守黨祭出「市場化」一招,引入競爭,以提高服務效率。及後無論是保守黨抑或工黨,均對NHS市場化「有所貢獻」。在戴卓爾夫人領導保守黨期間,清潔工人及廚師的職位被外判,其後工黨執政時,放射科及交通服務被私有化,NHS Foundation Trust亦正式成立。每屆政府,多多少少都試圖調整及改善制度。

保守黨執政期間被指對NHS支援不力,導致人手物資長期匱乏、輪候時間過長、服務質素下降等一連串問題。(資料圖片/Getty Images)

市場化建議影響服務質素

要求改革NHS的聲音從未停息,在2019年尾的英國大選中,以郝爾彬(Jeremy Corbyn)為首的工黨猛烈批評保守黨執政期間對NHS支援不力,導致人手物資長期匱乏、輪候時間過長、服務質素下降等一連串問題,並開出「為全英國國民提供全方位的公共衞生及健康服務的國民照護服務(National Care Service)」這個華麗支票,同時指控保守黨有意向美國出售NHS,以圖觸動國民神經。

保守黨不甘示弱,祭出興建更多醫院、增聘更多全科醫生及護士、增加對NHS資助等政綱以換取民心,不過卻差點因約翰遜一時大意而幾乎出事。事緣親工黨的報章刊登一張四歲肺炎病童因為病床不足而席地而睡的相片,記者抓緊時機向約翰遜展示該照片時,卻被他一瞥後將手機放入自己的口袋,記者愕然,場面尷尬,畫面一出,這位保守黨的代表馬上被批評麻木不仁、無視公營醫療問題,傳媒旋即指出這是「保守黨在競選中經歷最糟糕的一天」。(BBC也曾就此事大肆報道,約翰遜心生不忿,埋下近期保守黨政府意圖整頓BBC的伏筆。)

保守黨最後雖然勝出,但從風波中,大概可以窺見NHS在政治話題上的威力。大勝的保守黨也不敢怠慢,表示希望自2023/24財政年度始,額外為NHS投資339億英鎊,以平民怨。只是除了金錢、金錢與金錢外,不太看得出今屆政府對NHS的改革藍圖,相信會繼續惹來批評。

保守黨對NHS不敢怠慢,表示希望自2023/24財政年度始,額外為NHS投資339億英鎊,以平民怨。()

脫歐過後、新政府管治下的NHS,究竟有何變化?是否一如脫歐派所言─可以避免其他「歐盟外來者」分薄英國優質醫療?抑或繼續超出負荷,成為國民噩夢?面對種種未知,不少英國人拭目以待,同時緊張萬分,說到底這畢竟是關乎「生死」的社會服務。

至今唯一可以肯定不變的是,NHS不會從政治議題上缺席,且看下次選舉,政黨傳媒又再如何炒作?

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《脫歐派贏民心王牌 英國公共醫療還能「醫住」民心?》

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