【財政預算案】開源空洞節流乏力 預算案為港克服難關了嗎?

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上周三(2月26日),財政司司長陳茂波在立法會宣讀2020/21年度《財政預算案》,演辭作結前說道:「我們同在這片土地上生活,本是休戚與共、唇齒相依……即使理想不同,我仍希望大家擱置分歧,創造化解矛盾的空間,一起推動香港向前。」社會和解誠然是大多數香港人心願,陳茂波在本為談論財政事務的預算案中作此點睛之筆,也許是想向社會展示其作為公共資源大掌櫃的政治承擔,然而回看新預算案的內容,它能否真正幫助「推動香港向前」?答案似乎是否定的。

相較過去歷年,新一份《財政預算案》在整體開支運用方面的最大特色,就是增撥許多資源投放在一次性紓困措施,導致按政策組別列出的公共開支出現了高度偏重經濟領域的情況(表一、表二)。回歸首七年政府預算投入經濟政策組別的公共開支合計約為1,280億元,過去四年同一數字則為1,288億元,而今個財政年度卻高達1,269億元、佔全部開支預算的16.4%,創下回歸以來的歷史新高。這種資源分配方式呼應了陳茂波屢言「撐企業、保就業、振經濟、紓民困」的預算編訂方針,將振興或穩定香港經濟列作《財政預算案》的首要任務,而他更加說:「我決定推出大規模的逆周期措施,涉及超過1,200億元,盡力回應市民的期望……我相信唯有這樣做,才能在市民和企業努力克服難關之際,為大家提供幫助」。

(香港01製圖)

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不過,在公共財政資源有限的情況之下,偏重經濟無可避免就會顧此失彼,壓縮了原本能夠投放在其他政策組別的開支,譬如教育領域今年獲撥入的公共開支總額預算約為1,123億元、佔全部開支的14.5%,創下了與經濟領域相反的歷史新低點;就算只看經常公共開支,政府近年花在教育的資源比例也一樣出現下行趨勢,預算經費佔比由回歸初年的21%以上跌至近三年的不足20%(表三)。除此之外,本年度環境及食物政策組別約400億元的開支佔全部公共開支總額預算的5%,亦是平了2011年的最低紀錄;至於衞生領域約977億元和社區及對外事務領域約255億元的開支預算,二者分別佔全部公共開支總額預算的12.6%與3.3%,較之近十個財政年度平均的13.2%和4.0%都有顯著下跌(表四)。

(香港01製圖)

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刺激經濟輕待民生

在目前社會運動衝突及新型肺炎疫情的衝擊下,沒有人會排斥今天政府利用陳茂波口中的「逆周期措施」來幫助香港渡過難關,然而維持一個社會的可持續發展,絕非單靠短期措施刺激經濟領域就能做到,尤其如果它們反而佔去過多教育、環保、衞生、社區等其他民生領域原來用作保障社會可持續性的開支,那就更屬於喧賓奪主、本末倒置了。這種短視態度從應屆政府上任乃至更早以前其實便一直存在,只是香港享受着往昔輝煌經濟成果留下的寬裕財政儲備,加上未像過去一年那樣不斷出現突發性的意外開支,導致問題拖延到今日才終於浮上枱面。政府官員未來必須深切反思公共財政資源的調配方式,不能繼續用「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的淺薄態度處事,而是設法全方位提高本地各方面的可持續發展。

新興產業發展緩慢

況且《財政預算案》縱然投放大量資源在經濟領域,但卻未能有效幫助新興產業發展以保障經濟可持續發展,像今年度又再度重申「尋找新的增長動力,積極發展新興產業,擴闊經濟基礎」、「保持經濟增長與活力,並尋找新的經濟增長點」,可是這些話我們已經聽了很多年。提供適當經濟環境「開發新興產業」一事本身即為《基本法》第118條訂下的規定,回歸之初首任行政長官董建華便用「高增值行業」名義鼓勵發展科技、創新產業,並且最遲於2005年《施政報告》便有「新經濟增長點」的說法,後來國務院前總理溫家寶更將支持香港「培育新的經濟增長點」寫進2010年政府工作報告;就連2017年陳茂波首份《財政預算案》,也一早說過「支援優勢和新興產業,尋求新的經濟增長點,令香港經濟能夠持續和多元化發展」。

財政預算案的資源分配方式呼應了陳茂波屢言「撐企業、保就業、振經濟、紓民困」的預算編訂方針。(資料圖片/張浩維攝)

那麼多年來提拔香港新興產業的成績怎樣?2002/03年度《財政預算案》確立了金融服務、貿易及物流、旅遊、專業及工商業支援服務為香港的四個傳統主要行業(「四大支柱」),2009/10年度《施政報告》則因應經濟機遇委員會的建議提出了文化及創意、醫療、教育、創新科技、檢測及認證產業、環保六項可以進一步發展的優勢產業(「六大產業」)。

十年來「四大支柱」佔本地生產總值百分比始終在一半以上,而「六大產業」卻僅佔一成以下(表五、表六)。從2008年到2018年,貿易及物流服務行業佔比減少了4.4%,旅遊與金融服務行業佔比則分別增加1.7%與2.6%,可見貿易及物流萎縮的部份剛好都由同屬「四大支柱」的後二者吸收,反觀「六大產業」合計佔比上升也只是1.5%,其中檢測及認證產業佔比更是一直停在0.3%。

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在當初提出「六大產業」的時候,時任行政長官曾蔭權緊接着說政府的策略是緊守「大市場、小政府」原則,主力幫助新興產業「拆牆鬆綁……移除對產業發展的障礙和協助開拓新市場」,而近十年來的慘淡成績足以證明上述策略完全錯誤。應屆政府已經相對少將「大市場、小政府」原則宣之於口,但其實際表現還是傾向「拆牆鬆綁」完事,像是2018/19年度《財政預算案》強調政府角色為「促成者」、「推廣者」,相關措施主要還是「提供支援、開拓市場;並檢視法規及稅制要求,拆牆鬆綁,創造有利營商的環境」,這種方針到近兩年仍然未見太大轉變。即使單說「拆牆鬆綁」一事,政府所為多數亦限於針對既存的經營環境,並未觸碰政府、業界所提供的各種資助計劃條件,很難惠及有意投入新興產業的年輕人。

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長遠投資尚須改善

當然,政府官員也不是完全沒有考慮如何為長遠着想而投資未來,像是陳茂波去年宣布邀請資深財經界人士成立專家小組探討「未來基金」投資策略,研究方向為「爭取較高回報的同時,鞏固香港作為金融、商貿和創科中心的地位,長遠提升香港的生產力和競爭力」。該小組建議政府應設立「香港增長組合」投資「與香港有關連」的公司、項目或基金,並且「最初授權不應投資於香港的房地產公司或項目」,管理方面也需要跟「外匯基金」分開、嚴防高官利益衝突以及公開其管治安排、投資目標、首筆撥款、長期回報等基本資料。本年度《財政預算案》決定接納小組建議,籌備使用「未來基金」十分之一款額(約220億元)作為首筆資金開設相關工作,可謂特區政府近年在這問題上難得一見的實質進展。

然而,政府的這種長遠投資選項顯然還存在不少擴展空間。最起碼在數額方面,儘管有人譬喻「香港增長組合」為「港版淡馬錫」,但其規模根本比不上投資組合淨值高達3,130億坡元(約18,000億元)的新加坡政府投資公司淡馬錫控股(Temasek Holdings)。最新一期《金融管理局年報》又顯示在2018年底「外匯基金」及其附屬公司投資物業共值253.21億元,而透過聯營公司及合營公司的海外投資物業權益共值443.36億元,同時資產負債表上的財政儲備賬與政府基金、法定組織存款計有14,940.18億元,約佔「外匯基金」整體資產42,420.29億元的35.22%,折算之下用作投資物業的公共資金共有245.32億元,牽涉金額依然大於不放在房地產公司或項目的「香港增長組合」建議。

更加重要的是,「香港增長組合」細節尚未敲定,故此它的具體運作仍有很多問題需要解答,例如專家小組建議提到「香港金融管理局將在收回成本的基礎上提供所需的行政支援」,所以一般認為「香港增長組合」將繼續委託金管局代管,同時也引來了坊間對局內國際金融專才能否恰當衡量投資本地項目的質疑,或是跟原有「長期增長組合」投資私募股權角色重疊的疑慮;又如專家小組建議只說「政府應設立有效的機制,確保高層官員避免出現任何潛在、實際或在觀感上可能存在的利益衝突」,但對具體有什麼安排或措施防止發生利益衝突並無任何着墨;再如專家小組反對投資物業項目,卻未明言「與香港有關連」以外的投資對象的條件,結果是否真為近日傳媒盛傳的新經濟、生物科技、創新及生活科技等範圍亦未可知。

儘管有人譬喻「香港增長組合」為「港版淡馬錫」,但其規模根本比不上投資組合淨值高達3,130億坡元(約18,000億元)的新加坡政府投資公司淡馬錫控股。 (資料圖片)

經常開支重擔難耐

若說投資經濟或其他領域的可持續發展是一個理財官員有遠見的表現,那保障本地公共財政的可持續性應該就屬於他的基本責任了。不幸的是,本年度《財政預算案》似乎反映應屆政府連這方面的工作都做得不好,財政司司長演辭裏固然有「赤字主要成因是政府收入未能追上開支的急劇增加,當中尤以經常開支為甚……這樣急速的增長是不能持久的」、「如果持續出現財赤,儲備終會有耗盡的一天」一類簡單分析,但卻未見提到任何有助於解決赤字壓力問題的具體方案,只是泛泛而談「未來政府開支將進入整固期,我們將聚焦把資源用好……往後開支增加的力度,須更注意政府長遠的財政承擔能力,並須與收入的增長相適應」,以及似有還無地說「或要考慮開拓新的收入來源或調整稅率,而一次性寬免措施的規模也可能需要逐步縮減」。

眾所周知,財政可持續性不外乎開源及節流二途,可是兩者在最新一份《財政預算案》內接近完全欠奉。開源方面,政府今次勉強算是增加了些收入來源,將於未來五年發售660億元政府綠色債券以及不少於130億元的政府通脹掛鈎債券(iBond)和銀色債券,不過對增加稅率或政府服務收費仍然停在「考慮」階段。

政府上一次推出iBond是2016年。(資料圖片/李澤彤攝)

節流方面,早在2014年長遠財政計劃工作小組發表第一期報告時,便已預期香港未來有可能出現結構性赤字,而其首項財政建議便是「控制開支增長」,諷刺的是今屆政府在中期財政預測明明已經看到2021/22年度起四個年度赤字將因「經常開支的增長比收入為高」不斷增加,第一反應居然還是在想往後能不能繼續推出退稅和紓緩措施,而非思考未來如何減少增設不必要的公務員職位或補貼,以及限制部門虛耗過多資金添置裝備。

值得補充的是,《財政預算案》公布不久後行政長官和政治任命官員就將一個月薪酬捐予香港公益金作慈善用途,姑勿論此一決定有否受到新加坡內閣、資深公務員分別減薪一個月、半個月的影響,至少從財政角度看港府表現肯定較新加坡遜色。因為香港高官均是捐出薪酬而非減薪,所以這些行為完全無助減低赤字負擔,甚至可說是在賬面減少短期紓困措施比例而已;何況新加坡政府減薪遍及全體內閣成員與資深公務員,連國會議員亦要削減一個月津貼,影響範圍廣泛得多。陳茂波於上周六(2月29日)會見傳媒時也承認「減薪酬……可以令到庫房節約一些開支」,但一眾高官商量後寧願改用捐薪方式處理,這種做法正好揭示他們好像也沒太在意香港的財政可持續性,白白錯過了這樣一個可以輕減公共開支負擔的機會。

一眾高官商量後寧願以捐薪方式取代減薪,這種做法正好揭示他們好像也沒太在意香港的財政可持續性。(資料圖片/盧翊銘攝)

短視怠慢必致落後

綜觀新一份《財政預算案》,當中雖然不乏「港版淡馬錫」等驚喜成份,但整體充斥的依然是對於「大市場、小政府」原則的沉溺、對於「簡單低稅制」的執着,以及對於一次性紓困措施的迷信,藏在背後的還是那套不願作出長遠投資的短視心態,而其為香港帶來的禍害近年已經逐漸顯現出來。最明顯的一個例子就是創科方面,地產服務與投資管理公司仲量聯行(Jones Lang LaSalle)去年發表《創新地理(Innovation Geographies)》全球研究報告列出世界首20位最具科技創意城市,但在這份清單上沒有看到香港的蹤影,反而滿是東京、新加坡、北京、首爾、上海、深圳等鄰近城市,以及三藩市、倫敦、紐約、洛杉磯、柏林等經常被拿來跟香港比較的國際都會,而香港落榜的主要原因即為科研開支遠遠落後它們,甚至倍增以後也及不上同區城市。

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除了其他城市的挑戰外,本年度《財政預算案》還提到經濟合作暨發展組織(下稱「經合組織」)研究訂立全球最低稅率規則一事,該項倡議源於經合組織從2013年起應對「侵蝕稅基及轉移利潤(Base Erosion and Profit Shifting)」行動計劃的首項「應對數字經濟的稅收挑戰」,去年5月經合組織公布相關工作程序提出設立「全球防稅基侵蝕解決方案」作為對抗此項挑戰的「第二支柱」,並且明言考慮引入全球最低稅率規則;過去特區政府處理國際稅務合作事宜反應未夠迅速,導致香港在2017年12月一度被歐洲聯盟理事會列入「不合作稅務行政轄區」的觀察名單之中,直到去年3月作出一連串承諾與補救措施後才獲剔除。今年《財政預算案》在此方面的內容空洞,難免讓人懷疑能否不再重蹈覆轍。

陳茂波在宣讀演辭裏以「推動香港向前」一句作結,但想讓這句話願望成真不能流於口號,也並非單靠社會和諧合作的基礎就可自動達致,而是需要管治班子出來主持大局和展示領導力。他在2011年還是立法會議員的時候,曾經動議檢討香港公共財政政策,並在發言時說:「香港需要一個有願景、有心有力行公義、真正關愛照顧市民大眾,並有能力謙虛自省的行政領袖,而不是一批只會墨守成規的守財奴」,今天財政赤字壓力令他不可能再當「守財奴」,但前面的幾項要求他又做到了嗎?作為主管財金官員,他的責任應該是妥善分配有限的公共財政資源解決社會不公,積極探索讓香港社會和經濟可持續發展的良方,以及在財政上保證政府機構能夠保持暢順運作,這樣方算得上真正幫助「推動香港向前」。

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上文節錄自第203期《香港01》周報(2020年3月2日)《開源空洞節流乏力 預算案為港克服難關了嗎?》

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