【扶貧解碼.一】似近還遠的脫貧 未完成的社會保障

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今年度《財政預算案》塵埃落定,除了向18歲以上香港永久居民派發一萬元外,其他措施並不叫人意外,如向社會保障申請者發放雙糧,基本上成為每年度預算案「紓解民困」的指定動作。一直以來,民間對社會保障制度的批評不絕於耳,儘管政府不時推出一次性現金措施或津貼,惟仍因愈扶愈貧而遭批評。政府利用安全網制度及林林總總的津貼補助,究竟如何分別協助防貧、扶貧及滅貧?當中忙了什麼?忘了什麼?

在希臘神話中,西西弗斯因犯錯而觸怒眾神,眾神為了懲罰他,便要求他將巨石推上山頂,但每當巨石到達山頂,便會滾回山下,結果西西弗斯永無止境地推着石頭過活。不斷的徒勞無功,成為了西西弗斯餘生的悲劇,而對不少港人而言,貧窮就是那塊沉重無比的巨石。這顯然並非理想的生活狀態。

香港社會保障制度一直為人詬病,未能向有需要的人提供全面援助。(資料圖片/梁鵬威攝)

「我12歲來到香港,那時家境比較貧窮,居住環境不是很理想,經常漏水。」扶貧委員會委員、社企「加油香港」創辦人周佩波說。周佩波可說是擺脫基層生活的過來人。周佩波生於廣西的窮鄉僻壤,生活捉㩒見肘,八歲時父母離異,之後不停寄居於親戚家中,受盡白眼,直到12歲與妹妹來港與父親團聚。

深水埗是周佩波在香港的起點,當時他與父親、妹妹等一家五口擠進只有幾十呎的劏房裏,他還記得唐樓環境衞生惡劣,針筒滿地,還好租金算是便宜,「起碼不像現在這樣,(有些人)連劏房都租不起。」每個捱窮的人都想脫離貧窮,周佩波也不例外,但這條路並不平坦,當年周佩波就讀Band 5學校,幾乎因貧困而輟學,在學校飽受歧視,生活上的壓力與壓抑更令他起了輕生念頭,幸好懸崖勒馬。之後周佩波在學校遇上良師,幾番努力後考上大學。大學畢業後,周佩波從事投資,之後開設公關公司,到了2014年,便與伙伴一同成立「加油香港」,主要為基層提供廉價但優質的日用品,並提供就業機會及職業培訓,周佩波說,希望基層家庭不會因為貧窮而失去選擇的機會,生活上有所改變,並非只為生存。

周佩波是典型成功上流例子,但今天的社會流動顯然變得困難,「我們那個年代容易透過讀書脫貧,但今天(透過教育制度脫貧)只會愈來愈困難。」周佩波形容,家庭資源對升學機會的影響愈來愈大,往日即使貧窮,小孩也較容易就讀較好學校,但現在大學、中小學環環相扣,連幼稚園入學也可能淪為資源之爭,「現在是一個惡性循環,有錢人也在競爭,當大家投放在小孩的資源愈來愈多,(貧窮小孩)很難追得上,差距只會愈來愈大。」

周佩波成立社企出售日用品,希望基層多一個選擇。(資料圖片/鄭子峰攝)

不同時代的社會流動不可同日而語,往日的貧困或許基於不夠努力,那麼今天香港又變成什麼模樣?

扶貧委員會去年12月發表《2018年香港貧窮情況報告》(《貧窮情況報告》),指出2018年貧窮人口較前一年增加2.98萬人至約140.6萬人(圖一),貧窮率輕微上升0.3個百分點至20.4%,代表平均每五個市民一個窮。即使政府恆常現金政策介入後貧窮人口降至102.4萬人(14.9%),但貧窮率及人數仍較2017年呈上升趨勢,反映扶貧政策出現結構性問題及扶貧力度不足,未能讓整體貧窮人口下降。除恆常現金外,政府亦會為基層市民提供各種非恆常現金,恆常現金和非恆常現金的政策介入後的貧窮率降至13.3%;而在恆常現金政策及非現金福利(如公屋)政策介入後的貧窮人口則進一步下降至約73萬人(10.6%),有額外29.4萬人脫貧,但仍較前一年高出0.1個百分點。

政府強調,政策介入後的貧窮人口及比率均比政策介入前低,證明政策介入對扶貧的重要性,但這些冷冰冰的數字,背後都是一個個生活匱乏的故事。長貧難顧,長期倚靠政策扶貧,那麼貧窮問題算是改善嗎?若果公義是我們應有的信仰,為何我們能眼瞪瞪讓他發生?

嶺南大學社會學及社會政策系助理教授歐陽達初表示自己並非專門研究貧窮或貧窮量度,但也觀察到不少國家及地區進行首次分配均出現問題,需要政府介入作二次分配,此事平常不過,然而如果想探討政府的扶貧政策,應先理解為何香港首次分配會產生龐大的貧窮人口,「對我而言,這並非貧窮那麼簡單,這牽涉收入不平等的問題。」在歐陽達初眼中,如果要讀懂社會保障制度、香港的貧窮面貌等,要先讀懂的是:為何低收入家庭會出現。

貧窮的闊度(即貧窮率及貧窮人數多寡)固然需要理解,但貧窮的深度(即貧窮差距大小)亦不能被忽視。本港堅尼系數由2006年的0.533,升至2011年的0.537,再升至2016年為0.539,不斷上升的堅尼系數反映本港財富分配出現問題。在首次分配(即以市場機制分配資源)中,當我們將不同收入人士排成一條隊,會發現在經濟復蘇甚至急速增長時,住戶入息中位數上升的幅度及速度,超過低下階層的收入增幅,而在過去數十多年間一人無收入長者住戶有所增加,綜合起來便有更多住戶跌進貧窮線之下。這與採用住戶入息中位數一半作為量度相對貧窮的工具有關係,同時亦反映了收入增長的速度與幅度並不平均。

歐陽達初提出,要讀懂貧窮,先要理解收入不平等。(資料圖片/鄭子峰攝)

香港的貧,貧在哪裏?

具政策制訂能力的扶貧委員會在2007年解散,政府於2012年重新設立,並採納「相對貧窮」的概念,首次制定本港「貧窮線」為每月住戶收入中位數一半,以便分析貧窮狀況及監察防貧和扶貧政策成效。歐陽達初認為,貧窮人口數字及貧窮率久持不下,與採用入息中位數一半作為量度貧窮的工具有些關係。當經濟復蘇時,入息中位數增加,貧窮線便會隨此上升,但往往低收入人士的收入改善追不過中位數增幅,貧窮人口因而增加。

他指出,「相對貧窮」的概念下,不少人誤解「貧窮不可被消滅」,或許收入或財富差距是無法消除,但貧窮與收入差距是不同的概念,理論上貧窮可以大幅度減低甚至消除,例如以勞工政策大幅介入第一次分配的平均度,尤其是縮減中低層與中位數的薪金差距,及以提高稅收及福利轉移增加第二次分配的力度,填補在首次分配中與中位數的收入差距。

第一層安全網:只懂架床疊屋,不懂完善首次分配?

樂施會《2017年香港不平等報告》指出,2016年全港最富裕的一成住戶每月入息中位數,是最貧窮的一成住戶的43.9倍,即後者需要工作3.7年,才能換取最富裕的一成家庭的一個月入息,與十年前的33.9倍相比差距擴大不少,「換一個最簡單的說法是,較為基層的人其實較難分享經濟成果。」

為何香港會出現如斯情況?這與香港就業市場結構及首次分配制度不無關係。歐陽達初分析,在香港勞動市場中,非大學學位或非建築業的技術工人,兩者回報及議價能力相對為低,對沒技術投入、投身低端市場的僱員而言,現時香港沒有制度要求工資有明顯及穩定的增長,「當我們看貧窮及首次分配,我們沒有辦法不看勞動市場及工資結構,香港只有一個很弱的最低工資,加上以學歷決定薪金水平的勞動市場,對許多中下階層工人而言是不利的。」

香港2011年開始實施法定最低工資,最初時薪訂在28元並兩年一檢,去年政府將最低工資由34.5元調升至37.5元,調整升幅稍高於通脹。據《最低工資委員會2018年報告》,在2011年5月至6月至2017年同期,賺取最低工資水平的僱員人數由180,600人下跌至26,700人,由佔所有僱員人數的6.4%,跌至0.9%。無可否認,最低工資令基層僱員工改善收入,但現時最低工資是否足夠支持工人生活?除了倚靠法定最低工資外,基層勞工收入可如何及何時再有增長?

現時最低工資為37.5元,兩年一檢。(資料圖片/方家遠攝)

收入不平等是不同歷史及制度因素的結果,與香港的就業體制及勞資關係互為表裏,如香港沒有集體談判權,工人難以在較平等的情況下與資方談判訂立僱傭條件,以保障勞工權益;又若政府改善首次分配,例如引入生活工資,必然會觸及商界利益,惹起極大反彈。在此勞動市場,「政府沒有制度制衡商界權力及利潤,所以在首次分配便容易出現很大的收入差距,弱勢、沒大學學歷的工人的收入增長緩慢,這問題令政府非做二次分配不可。」

歐陽達初說,理論上首次分配做得好,第二次分配可以做少點,「如在首次分配給予工人多點話事權,這樣已能預防貧窮;第二次分配可說是補救性的,因為你在補救首次分配中所產生的不平等問題。」只是在第二次分配後(即稅後福利轉移),2016年堅尼系數為0.473,顯示即使政府政策介入後,收入差距只有輕微改善。以法國為對比例子,法國利得稅與入息稅遠高於香港,其堅尼系數經稅後及福利轉移後為0.291,比起稅前福利轉移前的0.516有明顯跌幅,這說明法國顯然更有效處理窮富差距。當就業是主要的收入來源,究竟特區政府在首次收入不均這個背景下,第二次分配做了什麼?做到什麼?

繼續閱讀︰【扶貧解碼.二】治標不治本、 重量不重質的津貼主義?

上文節錄自第203期《香港01》周報(2020年3月2日)《似近還遠的脫貧 未完成的社會保障》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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