【管治危機】脫離問責文化 談何制度改革?

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「文化」和「制度」本是相互作用、共同演進,但在香港,很多時候人們只是空談制度的建立而不講相關文化的培養,導致「制度」無法好好實踐,甚至被扭曲成了「四不像」——已經推行近十八年的政府「高官問責制」,就是這樣一頭缺乏「問責文化」的「制度怪獸」。上至以行政長官為首的特區管治團隊,下至18萬名曾有行政精英之譽的公務員隊伍,既不知責也不問責,至於那些在制度內外嚷着要他們「問責」的議員和市民,也同樣不明責而濫問責。

俗稱「高官問責制」的「主要官員問責制」於2002年由時任行政長官董建華推行,將原屬公務員職系的司長和局長,改以合約方式聘任,想藉此打破傳統官僚各自為政的壁壘、加強他們在特區治理中的責任和承擔。

負責推行的政制事務局曾向立法會提交《主要官員問責制》文件,當中指出「他們可能需要為重大政策失誤而下台,這包括嚴重的政策失誤或落實政策時出現的嚴重錯失,他們亦有可能需要為嚴重的個人操守問題而下台」。

不過,這十八年來,只有四位高官因被指犯錯而自動辭職,包括2003年經歷《基本法》第23條立法風波後,以私人理由請辭保安局局長的葉劉淑儀、以及被揭發在調高汽車首次登記稅前「偷步買車」的財政司司長梁錦松,還有2004年在立法會調查SARS專責委員會報告被批評「警覺不足」、「決策失誤」的衞生福利及食物局局長楊永強,以及2012年剛上任發展局局長便因涉嫌騙取政府租金津貼而被廉政公署拘捕的麥齊光,以後便再沒有「高官」因「錯失」而「問責」。

對上一個問責下台的高官,已是在2012年剛上任發展局局長便因涉嫌騙取政府租金津貼而被廉政公署拘捕的麥齊光。(資料圖片)

沒有可人問責 源於不知如何問責

可悲的是,沒有官員主動承擔責任,不代表沒有需要問責的官員。遠的不說,無論是去年6月中爆發、把香港折騰得遍體鱗傷的反修例風波,還是今年初由武漢蔓延來港、持續肆虐逾兩個月的新型冠狀病毒肺炎疫情(COVID-19,俗稱武漢肺炎),明顯都因主要官員的決策失誤而引起軒然大波,令社會長期處於動盪不安的狀態。可是,理應為反修例風波負責的律政司司長鄭若驊、保安局局長李家超、以及一眾參與相關決策和執行過程的主事官員,卻仍然安坐高位;而每當被傳媒追問何不下台問責、甚至被立法會議員問及會否減薪問責時,行政長官林鄭月娥總是重申,她重視問責精神,惟香港面對巨大挑戰,她也需要展示政府首長的承擔精神。

有趣的是,「承擔」正是一種「問責」,知錯是「承擔」,認錯是「承擔」,改錯也是「承擔」,而問題不在於他們有沒有「承擔」,在於他們如何「承擔」。

一直以來,特區政府鮮少承認錯誤,這很難不讓人懷疑它根本不知自己錯在哪裏,遑論要為錯誤承擔責任。同樣地,在制度內外高聲嚷嚷要求官員「下台」的議員和市民,其實也不一定知道他們應該如何承擔責任,甚至把「問責制」的失敗實踐,歸咎於「普及選舉」的制度缺失,繼而要求重推政改。不過,做過五年問責官員的香港教育大學公共行政學研究講座教授張炳良說,香港的問責文化之所以不成氣候,源於這套政治問責缺乏清楚的制度倫理和具體的問責傳統。也就是說,相對於制度改進,首要任務是明白「問責」的本質與核心。

儘管「問責」二字在政治議題中出現的頻率頗高,但若問什麼是「問責」,恐怕大家的理解會有一定偏差,可以說從一開始就沒有建立正確認知。張炳良指,自問責制推行以來,社會上收到的信息就是:「只要有事發生,就有人要承擔責任而『人頭落地』。所以你看傳媒也好社會也好,只要遇到大事,就會要求某位局長下台。」偏偏就是這樣的一種「以為」、這樣的一種「倫理」,讓大家的認知出現兩個誤區——問責僅是追究責任;下台就是問責的必然且唯一結果。

自6月爆發反修例風波,香港社會一直處於不安狀態,卻未有官員需要為此負上責任。圖為示威者衝擊立法會。(資料圖片/梁鵬威攝)

問責非止於下台 而要解決問題

其實,問責制初衷是要求政治任命官員制訂、解釋和推介政策,爭取立法會和市民的支持,並為失誤承擔責任。問責制的重點應該放在「擔責之後」,其本質是找出原因,汲取教訓,改正並改進。下台是擔責的表態、問責的開始,而不是為了營造「表面上解決」了以封民眾之口的終點。也就是說,下台只是問責後的其中一個結果,若將問責與下台作唯一的掛鈎,徒使民眾習慣性高呼換人,而不再去探究問題的真正解決方法,久而久之,市民、媒體甚至社會對問責的認知也愈來愈模糊,甚至可能偏離問責精神本意。

追責也並非是追根溯源揪出責任方,更多是一種政治操作,需有人代表公權力擔責。

曾任運輸及房屋局局長的張炳良坦言,在公共行政中要找到問題的源頭並非易事,因為很多時候政策的結果在橫向上涉及不同部門,而在縱向上,很多公共政策、措施或行政傳統,都是歷經多年,涉及不同年代的當政者漸漸演變成現在的後果。例如土地房屋問題,不能說是林鄭月娥領導的當局造成,而是香港內部經濟環境和外界國際環境歷經幾代造成的。他認為,問責制在政治上、管治上不是一個非常mechanical(機械的、呆板的)的過程,未必有直接的因果,也無法事事追溯出是哪一年的哪一個環節的哪一個決定造成了這個結果。

儘管如此,並不代表當下在位的官員不需要為相關政策結果承擔責任,因為他們既代表了決策機關,也代表了公權力。以台灣馬英九任總統時向二二八事件受害者和家屬道歉為例,二二八的發生和馬英九沒有任何關係,而是當年國民黨政府所造成,但當他成為政府首長,就需要為政府承擔責任。張炳良就此強調:「我們建造的這個問責機制,不一定是針對造成問題、事故的本來原因,而是針對問題的解決。」

他又笑言,如果大家把每一次的「問責」都看成需要官員「下台」,那麼恐怕就沒有人願意做局長了,因為「太容易下台」。再者,當忽視整全的「問責文化」而只追求「下台文化」,會令「問責」成為官員頭上懸把刀的約束,更可能造成不良的「失業」心理負擔;長此以往便會由上而下產生綁手綁腳、少做少錯的懶政思想。

張炳良笑言,如果大家把每一次的「問責」都看成需要官員「下台」,那麼恐怕就沒有人願意做局長了,因為「太容易下台」。(資料圖片/高仲明攝)

既負政治責任 也負行政責任

「問責文化」變成「下台文化」的另一個原因,是大家連基本的「政治責任」和「行政責任」都分不清楚。作為政策的釐定者,政治任命官員固然需要承擔責任,但從廣義而言,負責執行政策的公務員,也需要負上行政責任,即要體現其專業和執行能力,且清楚政策推行的每一個具體行為將會導致怎麼樣的結果。

張炳良於2012年7月加入梁振英政府問責團隊後不久,便發生不幸的「南丫海難事故」,造成39人死亡、92人受傷。獨立調查委員會發表的報告中,詳細分析海事處長期以來對船隻的監管漏洞,並提出13項防止事故重演的具體執行建議,又在結論指出海事處有必要從承擔責任和公開透明兩方面作出改善。張炳良隨即成立海事處制度改革督導委員會,以全面檢視海事處的制度不足,另外,他亦按照公務員紀律調查程序成立了內部調查小組。對張炳良而言,他是從「解決問題」的角度向行政官僚究責,不過,由於當局並未對外公開內部報告,加上成為眾矢之的的時任海事處處長廖漢波沒有承擔任何政治責任,事件未有圓滿落幕。

但是,張炳良不否認,有時候官員「下台」也算是一種良性操作:「問責崗位的換人在政策改變的角度也發揮作用,代表着一種政治拐點,製造機會重新出發——從零開始,重新來過處理此政策。而離開的官員也不一定是因為個人失誤,所以你能看到這個官員之後可能再被任命為其他的部長或其他公共機關重要位置。」他明白政治官員的難處,例如做決定當刻所掌握的資訊其實未必全面,但也只能在那個時間點平衡利害,「假如判斷造成不好的後果,那麼離開這個職位對我來講也不是對個人能力的完全否定,但我需要承擔這個責任。」

張炳良還以「過來人」身份建議問責官員們要有良好心態和覺悟,能夠正確看待,拿得起放得下,應該以問責作為鞭策,而不要把問責看成特別嚴重的個人榮譽問題。

張炳良以2013年的南丫海難為例,解釋問責制應該如何運作。(資料圖片)

前行政會議成員、現任競爭事務委員會主席胡紅玉也認為,「問責制」的「問責性」不應只存在於管治班子、問責團隊及公務員體系中的高層官員,而是每位公務人員都應該具備的,而司法覆核會為這種問責下的所有涉事者權益把關。司法覆核是司法機關對行政機關、立法機關和公共機構行為的合憲性審查。在律政司《給政府機關行政人員的指南》中提到,司法覆核是香港法律制度中扮演重要角色,它既能確保政府的決策和行動符合法律要求,達到合法合理、程序公正和保障基本權利的目的,亦能在適當情況下提供恰當的法律補救措施。從東涌居民就港珠澳大橋的空氣質素影響評估提出司法覆核,到變性人登記結婚遭婚姻登記處拒絕而提出司法覆核,就可見到不同層次的部門、崗位所做出的決定,都可被問責。

「司法覆核就是用來問責任何公務人員所做的有決定性的事——這裏的決定性不一定是大的決策,還有工作中任何需要做到公平合理的部份。」胡紅玉進一步解釋。

香港中文大學政治與行政學系副教授馬嶽,則把「問責文化」的無法建立,歸咎於近年政府對民意的忽視,久而久之,民眾對「問責制度」也不再抱有任何期待。雖然他們仍然很熱衷叫嚷「某某下台」,但從現實上或多或少也傾向認為,政府並不會因為犯錯而換人。當問責制不再問責,配套規章都形同虛設,馬嶽說,這就不是單純的問責制度改革可以解決的了。

前行政會議成員、現任競爭事務委員會主席胡紅玉也認為,「問責制」的「問責性」不應只存在於管治班子。(資料圖片/黃寶瑩攝)

自上而下、由內而外 重塑問責文化

張炳良也說,經問責處理的「case history」(個案史)太少,也是問責傳統難以形成的重要原因之一:「想要看到這個制度究竟有沒有作用,就需要有case history來幫助建立這個傳統。沒有個案,我們也就無從得知什麼時候需要下台什麼時候不需要。」而香港只有為數不多的「問責case」,且在2012年後就再無出現。

造成這種「案例不足」的原因之一是,《政治委任制度官員守則》過於空泛簡單,未有具體的問責處理辦法和不同級別、類型的政治後果如向公眾道歉、口頭警告、停薪留職、下台等。雖說判斷政治層面的責任和操作難以有整全的成文標準,但單憑《守則》中「專心致志」、「嚴守個人品格和操守」、「身體力行,以身作則」等空泛形容,難以對問責的「度」產生概念。

(香港01製圖)

張炳良說,建立問責系統的「case history」來參考和研究,才能在往後事件中做比照和對應,類似於《普通法》,對於有爭議的案例或有必要遵守的規定,都會以成文法形式頒布並實行。張炳良補充,相對於港府不曾建立起的問責傳統,內地的問責文化有大量案例作為參考和研究:「內地即使沒有很清楚的法律條文,我們依然可以通過不同的案例來參考在什麼情況下,有什麼官員需要承擔什麼責任。」他最後總結:「內地少見問責二字,但看到官員擔責的問責思維文化,而香港的問責制常掛口邊,但缺少用此思維解決問題。」

若無問責思維,就會導致惡性循環——內部無問責操作,外部無問責信心。問責制在這樣自上而下,由內而外的崩壞時,再去談改善工作、評估方法、補充法律條文等制度上的修修補補,意義已經不大。繼續閱讀:【公務員】香港特色「旋轉門」造就管治人才?

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上文節錄自第204期《香港01》周報(2020年3月9日)《社會思維不變 難脫惡性循環 呼喚真正問責文化》。

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