【港鐵出軌.深度】公營機構何以淪為毋須問責的「獨立王國」?

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港鐵上周二(3月3日)發表調查東鐵線列車出軌報告,指出鐵路維修保養有疏漏,前線人員失誤,但卻未有回應管理層責任等問題。政府設立公營機構或將服務公司化,本意為了改善政府架構、提高效率,既可應付日益增加的公共服務需求,又可舒緩當年財赤。但幾十年後,這些機構不斷膨脹,但卻未能達至社會期望,如港鐵故障、醫管局公立醫院床位不足等,影響公共服務的質素,但卻不見問責。究竟政府有否為監管公營機構定下準則?如有,又是否形同虛設?

公營機構的出現始於七十年代。1972年,時任港督麥理浩聘請國際顧問公司麥健時公司,研究香港的管治體制,翌年發表《麥健時報告書》(McKinsey Report),為了應付政府財政壓力,及日益增加的公共服務的需求,報告書建議可成立公營機構外判權力,或將公共服務私有化,以減少政府負擔。現時香港公營機構逾400間,醫管局、機管局、香港電台、香港房屋協會、機管局及各大學等,以至政府作為主要股東的港鐵,均由公帑支付營運。

2019年9月17日,港鐵紅磡站出軌意外。(資料圖片 / 盧翊銘攝)

去年9月東鐵線列車出軌,造成八人受傷。港鐵於今月初(3日)公開調查報告,指肇事路軌間距過闊,導致意外。港鐵管理層將事故歸咎於「涉事路軌位置特殊」及前線員工認知不足,惟報告揭露闊度早已超標,但無人跟進,而維修員亦無上報,因此管理層不知情,在記者會亦未有回應管理層責任等提問。

港鐵將矛頭指向前線員工,引起社會不滿。時至上周四經多次被追問管理層需否就出軌一事負責,港鐵常務總監劉天成表示,出軌事故屬個別事件,已接納調查報告建議及展開程序,包括與涉事職員會面,及研究會否處分涉事員工與管理層。

港鐵在同日公布去年業績,盈利達119.32億元。近年來,港鐵被形容為「獨立王國」,提供集體運輸的公營機構業務龐雜,本業卻事故頻生,由興建鐵路超時超支、日常營運到維修保養均出現問題,但卻無人問責。是次事故明顯反映鐵路維修保養存在疏漏。前線技術問題背後,必然涉及管理問題,在不少市民眼中,不少像港鐵般提供公共服務的機構均難以被約束,究竟政府有沒有完善的監管機制?又或者政府有否設立機制,確保撥款資源運用恰當?

港鐵事故頻生,卻連年加價。(資料圖片/林若勤攝)

監管一直靠指引?

公營機構定義甚廣,包括法定及非法定兩種模式,主要負責特定的公共服務、進行監管及諮詢等工作,但並非政府部門,因而在決策上擁有較大自主權。一部分公營機構由政府每年出資如香港電台、平機會;另一部分則以商業原則經營如機管局,政府有權委任最少半數的董事局成員;政府亦有將公共事業私有化,港鐵公司便是一例。

如就法定機構而言,成立相關機構的條例有具體的法律條文規管其運作,而政府先後於2004年及2008年發出資助機構財務監管指引及公營機構管治的指引,前者提出機構設立適當的成本控制及監察制度等要求;後者指出妥善管治架構的要素:

(一)要求法定組織提交擬議的來年事務計劃書和收支預算,供政府批核;

(二)要求法定組織向政府提交年報、帳目報表和核數師報告;及/或

(三)視乎法定組織的性質,當局可委派政府代表出任法定組織的當然成員或派員出席法定組織會議,及/或與法定組織舉行定期會議,以了解其行政及營運情況

早在1998年,當時赤鱲角機場啟用初期曾一度出現混亂,但多個委員會調查後卻沒有建議要對失職及需要承擔責任人士提出問責或處分。(資料圖片/梁銘康攝)

可惜的是,這些均只屬基本動作,政府沒有對機構作更高的營運要求。事實上,社會早已發現公營機構的毛病。早在1998年,當時赤鱲角機場啟用初期曾一度出現混亂,如客運大樓電腦出現故障、行李輸送系統出錯、短暫停電及停水停等,隨後當局決定調查這場大混亂,獨立調查委員會、香港立法會調查新機場事故委員會及及申訴專員分別發表報告。

報告指,不論是機場發展策劃委員會,還是機管局董事會,都未有履行本身職責,起到督導的作用,但卻沒有建議要對失職及需要承擔責任人士提出問責或處分,時任民建聯立法會議員劉漢銓便在立法會會議上批評,毋需負責,當中癥結在於政府無法有效監管公營機構,但一直以來,公營機構的問責及監管模式仍不時遭到挑戰。

立法會議員葉劉淑儀曾在2009年提出「設立公營機構營運準則」議案,提出部分公營機構出現罔顧成立的目的、公眾利益等問題,促請政府設立公營機構營運準則,如公營機構必須符合成立目的、符合社會的整體利益、遵從嚴謹的企業社會責任指標等,當時的財經事務及庫務局局長陳家強在立法會會議上表示,公營機構在管理和監管相關事務時擁有自主權,硬性訂定一套標準,未必切合個別機構的情況,更有可能會妨礙機構的有效運作,議案經修正案後獲通過,惟政府仍無動於衷。時至2010年,效率促進組(現為效率促進辦公室)出版《受資助機構企業管治指引》,但仍不具約束效力。

去年3月特首林鄭月娥回應港鐵醜聞時表示,機構工作量日益增加,難免出現管治問題,政府願意加強介入公營機構協助更新,但這一年來毫無動作。(資料圖片)

彈性監管等同外判責任?

那麼《公開資料守則》(「《守則》」)又會否幫到忙?參考申訴專員公署的主動調查報告,《公開資料守則》只涵蓋廉政公署及金管局這兩個公營機構,而其他公營機構則可自行選擇是否採納《守則》,但即使如此,他們仍不會受正式監察。政府一直認為公營機構的性質、職能各異,運用一套特定準則監管公營機構並不可行,認為可由相關決策局就公營機構的管治架構作個別檢討,配合社會需要。去年3月特首林鄭月娥回應港鐵醜聞時表示,機構工作量日益增加,難免出現管治問題,政府願意加強介入公營機構協助更新,但這一年來毫無動作。

一直以來,公營機構管理層不屬公務員系統,而職位的聘用標準、方法和程序的透明度甚低,公眾本不了解管理層的聘用標準,又不清楚合約的要求與責任,因而質疑公營機構淪為政治酬庸的溫床。公營機構由公帑撥款,行使法例上賦予的公共權力,為社會提供公共服務,理應接受公眾監察。政府外判工作,不代表外判了責任,否則只會有更多個透明度低、權利和毋需問責的「獨立王國」出現。

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