囚犯變為生財工具 美國監獄私營化再成爭議點

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美國總統大選初選進行得如火如荼,這不單是共和民主兩黨之爭,恐怕是左右兩種意識形態之爭。在競選過程中,各種議題都拿來辯論,其中長期存在、也長期受爭議的「監獄私營化」就成為民主黨初選兩大熱門拜登和桑德斯力爭禁止的政綱之一,拜登更以此議題攻擊旗下基金投資私營監獄的富商對手。反映這特殊經濟項目給美國人造成的困擾程度。

究竟,用以懲教犯人的監獄應否私營化?私營監獄如何成為一門「好生意」?世界各地的私營監獄,又給我們帶來什麼啟示?

其實,監獄私營化誠非什麼新鮮事物。以歐洲為例,自從1775年美國獨立戰爭爆發,英國無法再將犯人送到這塊殖民地,當時英政府不得不求諸泰晤士河船主,向其付款購買收押服務。幾年後,英國找到一所全新海外監獄國度─澳洲,監獄營運才再次回歸國有。

英國政府在1790年擴建謝普頓馬利特監獄,並在1820及1830再度擴充監獄。在1843年,英國政府為謝普頓馬利特監獄增建第二層。(資料圖片)

直到上世紀七、八十年代,監獄私有化之風重新颳起,原因是美國監獄面對嚴重的供不應求狀況,許多均過度擠逼。根據專注研究刑事司法方面的智庫「監獄政策倡議」(Prison Policy Initiative,PPI)的統計數據,過去一段很長時間,美國監獄人口皆維持在十多廿萬水平,以每10萬人計算即約莫100人坐牢;不過,自1978年開始,每10萬人的監獄人口突破200人之後,數字便持續攀升,至八十年代中已升至300人水平,九十年代更翻倍至600人左右,到2013年創出764人的高峰之後,最新雖回落至698人(見圖一),但美國監獄人數之多稱冠全球,無疑仍令人咋舌。

緊隨其後的是世上謀殺率和犯罪率最高的國家─薩爾瓦多,當地每10萬人的監獄人口亦僅約600人;至於歐洲其他發達國家,英、法、加等更低至100人左右,而冰島、日本還少至不足40人。就連人口相當於美國四倍的中國,前者總共約230萬的監獄人口,仍比後者高出25%。

美國監獄空間不敷應用,故需求助於私人市場;起初,歐洲對此不以為然,畢竟當地並無供不應求問題,政府也不想把敏感設施外判出去。但隨着新自由經濟之風吹起,人們傾向相信市場力量較政府優勝,於是英語地區率先推行監獄私營化,其後全球各地陸續效法。2000至2005年的美國,乃是私營監獄發展最旺時期,期內153所新啟用監獄,多達151所均屬私營。由監獄的設計、興建、管理,到囚犯的押送、教育,以至醫療、輔導、獄後更新等服務,皆由私人機構一手包辦。

根據位於美國華盛頓的非營利「判決計劃組織」(The Sentencing Project)於2013年發表有關私營監獄的報告,至少有11個國家和地區採取若干程度的監獄私營化,遍布北美、南美、歐洲、非洲、大洋洲等地。除了把整個監獄私營化,歐洲多奉行半私營化模式,拉美國家還會將個別服務劃出外判,包括外判予非牟利組織,甚至宗教團體。以人數看,美國私營監獄人口固然最多,但論及公私營比例,澳洲的私營佔比卻是最高的,於2015年達到19%,其次為蘇格蘭的17%、英格蘭和威爾斯的14%、新西蘭的11%,至於美國則為8%(見圖二)

經濟效益高 服務質素相對高

私營監獄備受青睞,因為經濟學告訴人們,私營市場一般效率較高、成本較低,且亦較具彈性、較易創新,以致服務水準都比公營為佳。

首先,單論經濟效益,私營監獄優勢顯見。英國經驗反映,一所全新私營監獄只消兩年時間便可建成營運,相對公營所需的七年固然快捷得多,更有效解決供求矛盾。此外,其運作成本也遠為便宜,主要由於職員人工福利比公務員廉宜,普遍少約四分之一。

特別是美國金融海嘯及歐洲主權債務危機爆發以後,私營監獄幫政府省下開支的益處就更明顯。在美國,監禁成本貴得驚人。美國政策研究機構Vera Institute of Justice(Vera) 於2015年發表的研究指出,受訪州份就每名囚犯每年的平均開支高逾3.3萬美元,其中監獄員工成本高佔68%;美國有線電視新聞網(CNN)拿監獄開支跟教育開支相互對比,譬如紐約市的囚犯成本每年平均約6萬美元,惟市內學生成本平均卻不足2萬美元,兩者居然相差兩倍─弔詭的是,此乃美國各州普遍現象,花在監獄的成本皆比教育昂貴。根據2018年的財政預算,加州花在監禁上的公帑便蠶食了全州財政開支的5%,比例全國最高,反觀香港懲教署的開支只佔整體財政不足0.8%。有鑑於此,以低成本招徠的私營監獄,不難預期能夠遍地開花。

美國監獄空間不敷應用,故需求助於私人市場。圖為加州一所監獄的內部格局。(美聯社)

英國司法部每年都有統計文件,跟進整體監獄和公私營監獄的開支狀況。其最新的2018/2019年度資料顯示,以整體資源開支計算,公營監獄的每個處所及每名囚犯的成本分別為43,882英鎊和42,591英鎊,至於一站式負責設計、興建、營運和融資的私營監獄,則分別為47,887英鎊和42,124英鎊;但若比較直接資源開支,純粹負責營運和管理的私營監獄,兩者均較公營監獄便宜三成左右。

事實上,在管理方面,私營監獄也發揮了去中央化的優勢。好像英國的私營監獄,便率先引入全身掃描系統,檢查囚犯有否藏毒或藏有武器。英國私營監獄企業巨擘Serco,還在很早階段就為監獄引入電腦系統,好讓囚犯自行安排親友探訪,探訪時間亦較公營更具彈性,有助獄警更好騰出空閒時間;其老闆Rupert Soames說,只要你令囚犯忙起來,他們亦會少找麻煩。

有的私營監獄讓囚犯每周工作40小時,就連囚犯也直言,當你忙起來時,便會忘記自己正在坐牢;此外,獄內工作也有利幫助囚犯自力更新,獄後更易重投就業市場。由於獄警可用更多時間與囚犯建立關係,監獄內的治安因而有所改善,例如囚犯可自由來回囚室與工作坊,獄警巡邏時既不用配上警棍,亦不用巡視監獄的暗角─因為新建的新興私營監獄通常沒有暗角。除了內籠設計有助保障囚犯和獄警的安全,私營監獄的外觀也往往較為討好,有利降低附近社區人士產生厭惡感。

在本港,根據《監獄規則》(第234A章),所有被定罪的成年在囚人士都需要工作,每天工作約6至10小時。(資料圖片)

2015年,英國發表一份歷時三年的追蹤研究報告,顯示一所交由另一私營監獄巨擘G4S管理的監獄─伯明翰皇家監獄(HMP Birmingham),期內許多表現指標均見好轉。不單囚犯滿意度明顯改善了,短短兩年間,整體評分從3.99分升至4.75分(10分為滿分),升幅明顯的項目包括受尊重、受人性化對待、與獄警的關係、公平性、個人自主權等方面;而且,獄警滿意度升幅則更全面,例如對高度管理團隊的態度、與團隊的關係、個人效率和安全性等等,兩年內,整體評分從5.52分升至5.93分。

英國去年發表的「監獄表現評分2018/2019」反映,當地14所私營監獄的表現明顯領先公營監獄。在四級制評分標準裏,整體雖有40%監獄被評最低的兩級,但當中沒有一家屬於私營監獄,而是全部屬於公營監獄。在六大評核分類之中,監管逃獄方面的保安表現最佳,其餘關於監獄生活質素、提供有意義活動、更生及獄後規劃,以及組織效能方面亦評分較高,稍為遜色的乃獄內安全情況,例如囚犯自殘、打鬥及攻擊獄警的評分,則較多處於最低兩級─可是,公營監獄的安全評分也不算高,同樣多徘徊於最低兩級。

必須強調,以上數據不等於說,私營監獄必然勝過公營監獄。畢竟,許多私營監獄均是全新興建,反之公營監獄不少則源自維多利亞時代,後者較難管理誠屬先天問題。事實上,在政府外判監獄管理合約時,私營企業也多擇肥而噬,鮮會覬覦既古舊又殘破的監獄。前所提到的伯明翰皇家監獄,G4S便已放棄經營這座建於1849年的古老建築,尤其2016年這裏發生一場涉及600多名囚犯的暴動,當時,政府須派出300多名防暴警察、花費長達12小時才可平息。

伯明翰監獄。(資料圖片/路透社)

涉道德情理 工會大數六宗罪

在美國,愈來愈多意見非議私營監獄。始終,站在道德角度,私營監獄似乎不合情理,論者認為不應將囚犯視為生財工具,也不應從別人的不幸裏圖利,包括私營監獄仰賴政府合約作為主要收入來源,更令人質疑這種公私營合作模式會否淪為官商勾結。在監管、問責及透明度等方面,私營監獄亦為人詬病,並未滿足到政府及坊間的要求。

私營化比例最高的澳洲,悉尼大學商學院於2016年便發表報告,表示各州份的監獄私營化表現參差不齊,亦無證據顯示這可提升服務水準或提高營運效率。事實上,私營監獄本身欠缺透明度,不少均沒公開詳細財務數據,政府也沒向公眾作出詳細交代,導致外界難以問責,其中昆士蘭州從沒公開合約內容,包括政府每年向私營監獄支付了多少費用,新南威爾士州亦以商業機密為由,禁止公眾查閱合約。報告指,過去十年來,無任何一份刊物或研究報告全面而詳細地涵蓋澳洲全部私營監獄。

代表公營監獄員工的美國各級政府員工聯盟(AFSCME,American Federation of State, County and Municipal Employees),還替私營監獄數出「六宗罪」:

一是私營監獄只顧謀取利益,將囚犯、獄警以至公眾置於危險之中。工會批評,私營監獄每每面對獄警不足,以及培訓不夠、報酬偏少等問題,而囚犯本身的醫療保障及囚室環境等,亦往往在爭取利潤最大化時慘被犧牲。事實上,美國三大私營監獄企業過去均曾爆出醜聞:2015年,由MTC管理的一所德州監獄,便有2000名囚犯爆發暴動,理由是管方未能提供基本醫療保障、單獨監禁情況過多,以及監禁環境令人嘔心等。

2014年,由私營監獄營辦商CoreCivic的前身Corrections Corporation of America(CCA)管理的一所愛達荷州監獄,由於獄內囚犯與囚犯之間的襲擊次數居然達到全州其餘七所監獄的總和,因而導致聯邦密探介入調查。2012年美國司法部亦指,由另一間營辦商The GEO Group(GEO)管理的一所青年教養所,獄警居然與囚犯發生性關係,甚而與囚犯同伙,在一次暴動中為他們打開獄門。

隨着美國大選臨近,監獄私營化的爭議再度引起人們注意。(美聯社)

二是私營監獄並未如標榜所指,兌現節省政府開支的承諾。工會強調,私營監獄只是為投資者服務。即使員工薪酬備受壓縮,但監獄經營效益是否更佳?許多研究均莫衷一是,沒有統一答案。況且,私營監獄還會百般鑽營,例如在合約裏要求政府保證為未使用床位付費,以及專挑醫療需要較少亦即成本較低的囚犯。2011年,CCA便疑因濫加床位,進一步加劇監獄的擠逼情況,而導致獄內襲擊次數急增,一年內求諸警方的求助電話居然飆至過去五年總和的四倍─毫無疑問,這對政府人力物力構成額外負擔,也大大危及囚犯及獄警的安全。

三是獄警薪酬過低,造成僱員流失問題嚴重,這並限制了他們對社區的貢獻。囚犯待遇亦然,好像密西西比州僅給MTC每名囚犯26美元一日的預算,即約一年9,500美元;這非但低於鄰近亞拉巴馬州的15,000美元,更僅及紐約市的13%而已。華盛頓州立大學(Washington State University)的調查便指,私營監獄的工資中位數比公營監獄少逾25%。而2015年一所監獄關門,更令數以百計員工失業,還使當地政府面臨財困。

四是私營監獄往往花大錢進行政治遊說(lobbying),從而促使政策收緊令更多人坐牢。不問可知,愈多人坐牢,私營監獄所賺金錢愈多。AFSCME指,自1989年起,私營監獄業者已向總統候選人輸送逾千萬美元,並花了近2,500萬美元進行政治遊說。賓夕法尼亞州還有法官收受數百萬美元的賄款,去進行有利私營監獄的裁決,包括關閉公營收容所、促進私營監獄的興建,繼而把數千名青少年犯關進裏面。

「反移民」論調在美國大行其道,外來移民淪為被針對對象。(路透社)

五是私營業者尚可透過外判方法,在公營監獄中謀取利潤,以致危及獄警及囚犯的福祉。自監獄食品供應商Aramark承接了公營監獄生意,囚犯便多投訴食品除提供營養外一無是處,非但不時給予腐爛食品,甚至曾經發現蛆蟲或蒼蠅幼蟲。更誇張的是,最大監獄食品供應商Corizon Health,在2008至2013年間一共被起訴660次,包括有囚犯懷疑在長期進食相關食品後患癌。

最近,美國還出現一宗針對私營監獄的重大案件。數以萬計被美國移民與海關執法局(ICE)拘留並派到私營監獄的新移民,指控在囚期間被迫從事日薪低至一美元的強制性勞動,控訴這是違反美國的反奴隸法,以及違反法定每日九美元的最低工資。案件最早於2014年提出,2017年因人數眾多而提升為集體訴訟;最初,九名興訟者所涉金額僅約500萬美元,但考慮到案件牽連多達六萬名仍然在囚人士和早前經已離開者,最終涉及總額恐是天文數字。被告之一的私營監獄營辦商GEO表示,所謂工作份屬由ICE即美國當局制定的「義務工作計劃」,何況最低工資法例本來就不適用於在囚移民;ICE本身亦指,在囚者清洗監倉、衣服、廁所等等,有助他們及後重投社會。案件目前仍在審理之中。繼續閱讀:當監獄不敷應用 減少坐牢者才能治本

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上文節錄自第205期《香港01》周報(2020年3月16日)《囚犯變為生財工具 監獄私營化再成爭議點》。

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