港台脫離政府架構、自主營運 就可成為「香港BBC」?

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談及香港電台改革,港台和民間團體有一段日子常常拋出公司化方案,相信脫離政府架構可以減少政府干預。的確,不少已發展地區的公營廣播機構均循公司化體制,採用董事局制度有其好處,但是,認為單靠公司化便可對政治爭議免疫,也是一廂情願。

公司化方案脫離政府架構就可令港台減少政府干預?(資料圖片/羅君豪攝)

公司化進程跌跌碰碰

公司化是政府行政體系改革的常用方法,把政府部門轉為國營公司,由公司提供公共服務。對港台而言,構思公司化是順理成章。港英時代,政府在1984年成立「廣播事業檢討委員會」制訂未來方向,香港電台的未來是其中一環。廣檢會在幾個建議中,偏向把港台改為像英國廣播公司(BBC)那樣的獨立法定公共廣播機構。公共行政學者張炳良曾歸納港台公司化獲支持的幾個理由:

1.BBC是公共廣播的楷模,尤其是英聯邦地區,過往不少港台管理層由BBC調任香港,而港台不少員工曾到BBC深造,認識BBC架構之餘,相信BBC架構可以套用香港。

2.管理層不滿其他政府部門和大眾把港台當政府喉舌,藉公司化爭取大眾承認港台的新聞和節目製作不受政府干預。

3.社會擔心回歸後的政府會限制新聞和言論自由,港台急欲脫離政府部門。

4.港台的公務員比例不及其他政府部門,公司化不會擾亂政府官僚體系。

要達成此目標,港台要成立法定法團,董事局由港督委任。新機構有其約章,跟商業媒體同受政府規管,電視廣告可以支撐新機構的部份開支,政府維持對港台的部份撥款。

1989年7月,港督衛奕信會同行政局支持港台脫離政府部門,賦予港台更大自主權,例如由董事局決定如何運用政府撥款、制訂員工政策,員工可選擇留任公務員或受聘新機構。

然而,員工的去留和政治爭拗打斷了港台公司化進程。首先,政府委託的顧問建議港台講求財政效益,不設公務員,亦不保障員工順利過渡,港台更要瘦身,員工聽後自然反彈,改革架構的熱忱漸消;其次,「六四」民運之後,港英政府連串動作觸動中方神經,例如興建新機場、居英權計劃,中方擔憂港台日後會不受政府管控,故反對港台公司化。最終政府在1993年擱置計劃,轉為與港台簽訂架構協議,確認港台是公共廣播機構,編輯自主。

世界主流做法是由政府提供一定補助給公營媒體,同時有權提名/任命董事,發揮一定監督角色。(資料圖片)

架構協議顯然無法解決港台既為政府部門又是公共廣播機構的角色矛盾。回歸後,第二任特首曾蔭權在當選後不久成立「公共廣播服務檢討委員會」,2006年1月檢討本地公共廣播服務,由資深傳媒人黃應士任主席,2007年3月發表報告(下稱「黃應士報告」)。

把「黃應士報告」與回歸前的檢討作比較,會發現相似的地方多於相異之處。相似的是,兩個委員會均認同設立奉行董事局模式的公共廣播機構,讓廣播處長變成新機構的行政總裁,新機構繼續由政府撥款,維持編輯自主。而最大相異之處是,「黃應士報告」沒有觸及港台命運和員工去向。

政府在2009年給出檢討答案:港台在維持政府部門之餘,承擔公共廣播新使命。即是說,政府沒有採納「黃應士報告」建議,把公共廣播機構獨立於政府。無論使命有多新,但若架構不變,港台的角色矛盾始終會揮之不去。更甚者,政府明知港台素有節目顧問團收集各界意見,仍在2010年成立香港電台顧問委員會,架床疊屋之餘職責不清,易添火頭。

誠然,要最大程度脫離來自政府的政治爭議,需要港台全民化,全民選出監督者,全民供款。但這種做法似乎不會成事。世界主流做法是由政府提供一定補助給公營媒體,同時有權提名/任命董事,發揮一定監督角色。

政府於2006年1月成立「公共廣播服務檢討委員會」,檢討本地公共廣播服務,建議港台公司化,惟政府維持港台為政府部門。

新的問題來了,假設港台一如黃應士報告建議,演變成「香港公共廣播公司」(下稱「新港台」),成立董事局,從此就會風平浪靜嗎?如果是關乎港台是否從此從社會政治爭議中「免疫」,答案顯然是「不會」。即便是海外民主體制下的公共廣播機構,也逃不過所有政治爭端。但從營運角度而言,國際經驗顯示這有助提升其生產力,也可望提升整體節目質素,相比起目前局面,無疑是更佳情況。

所謂更佳,是政府和新港台的角色較分明,港台可以免受政府部門鉫鎖,全心投入公共廣播服務,董事局和管理層可以就其角色處理事務。政府的監督保持一定距離,避免動輒落入政治干預的泥沼。

港台作為政府部門,政策局及廣播處長之間的言論,以及撥款增減,不論事件本身對錯,也容易被解讀為政治和財務干預。(資料圖片/羅君豪攝)

香港可以做的,是參照他方經驗,構思能夠兼顧各方意見的架構,台灣公視和英國BBC是可以借鑑的例子。

董事局和管理層分工

世界各地著名的公共廣播機構均設有董事局,並與管理層區分架構。董事局為機構制定目標及策略、監察其表現及確保依法守規,就機構的整體表現向公眾負責;行政管理層負責執行、管理及日常運作。「黃應士報告」建議董事局和行政總裁的角色(見表),到現在仍深具參考價值。

港台作為政府部門,政策局及廣播處長之間的言論,以及撥款增減,不論事件本身對錯,也容易被解讀為政治和財務干預。假若在公司化體制下,諸如《頭條新聞》風波,管理層可以恰如其分處理紛爭,董事局則監察管理層決定是否合理,顧問委員會就不用存在,遑論橫加意見,政府可以留待董事局及管理層有定案後才決定行動,從而減免捲入干預編採的爭議。

繼續閱讀︰公司化可以令香港電台遠離政治風波?

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上文節錄於第208期《香港01》周報(2020年4月6日)《 公司化可以令港台遠離政治風波?》。

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