【土地問題】收地建屋花費龐大 宜發債集資設專項基金

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既然提到資源分配,也就應該連帶審視政府日後在這方面的宏觀財政安排,《香港01》主張特區政府應該設立一個「專款專用」的基金投放於收地建屋上,並輔以明確的執行目標。簡單從帳目計算,政府若從財政儲備或未來發展基金撥出2,000億元,已可為改變香港土地房屋供應提供充裕資金基礎。

承接上文:

【新冠肺炎】 振經濟不可缺建屋 設土地房屋基金解深層困局

【土地問題】徵地補償工作落後 收不到地談何建屋?

關於收地建公屋過程的花費金額,可以古洞北、粉嶺北新發展區首階段發展為例,作一個粗略估算。該階段預計收回私人土地68公頃、清理政府土地100公頃,牽涉開支包括土地平整和基礎工程造價約182.2億元、徵地補償金及特惠津貼約133.3億元、詳細設計及工地勘測約7.6億元,三者合計約323.1億元;同時,該階段所得土地預計可以興建21,000個房屋單位,當中18,000個屬於公營房屋單位,相關樓宇建築成本據房委會最新預測價格(公屋每單位約66萬、居屋每單位約81萬,折合平均約73.5萬)大致為132.2億,連同前述費用合計約455.3億元。如果參照古洞、粉嶺發展模式,一筆2,000億元款項大概能徵收約480公頃新界土地來興建50,000個公營房屋單位,而在繼續有同等比例政府土地支持的前提下,更能徵收約300公頃私人土地修造接近80,000個公營房屋單位。

市民都知道土地是香港最寶貴的資產,如果政府清晰界定基金的目的,配合政策支持,讓社會認識到基金是為了解決他們和他們子女的住屋需要,對緩解社會張力必有助益。

(資料圖片)

早在英殖時期,香港已有跟發展土地相關的「專款專用」基金經驗,那就是《中英聯合聲明》附件規定港英政府地價收入一半歸於「基本工程儲備基金」、一半撥給新設的「香港特區政府土地基金」,並且要「用於香港土地開發和公共工程」;後一基金當時以信託契約形式存入本地的銀行,由中、英雙方官員組成的土地委員會審核關於動用款項建議,然後提出意見和轉交中方作最終決定。回歸以後,該基金的相關資產改由特區政府另設「土地基金」接收,隨即再被併入「外匯基金」,遂使這曇花一現的「專款專用」基金安排終結。

上屆政府曾嘗試過重推類似的措施,並且試圖透過專項基金來確保發展本地公營房屋的財政基礎。2011年6月,時任行政會議成員兼房屋委員會資助房屋小組主席張炳良於房委會周年特別公開會議上,建議當局撥出政府賣地溢利設立「公營房屋發展基金」,用以支持公營房屋供應,滿足無法在私樓市場安居的基層、中產市民住屋需要。接着,他作為運輸及房屋局局長進入了管治班子,成功跟時任財政司司長曾俊華合作於2014年12月設立「房屋儲備金」,不過,資金來源卻改為2014及2015年合計約726.42億元政府存放於「外匯基金」的財政儲備投資收益;有關款項繼續留在「外匯基金」作為負債項目,由金融管理局負責投資賺取固定息率回報(表七),預留用作資助公營房屋發展計劃和相關的基建配套。

可惜的是,在2019-2020年度的《財政預算案》裏,財政司司長陳茂波提出:「香港房屋委員會未來幾年的預測結餘,均會超過400億元,在可見將來毋須動用儲備金。同時,我亦理解社會上有意見認為,房屋儲備金獨立於財政儲備之外,未能全面反映政府財政狀況。因此,我會將房屋儲備金回撥到財政儲備……為免因一次過回撥而扭曲單一年度政府帳目所反映的財政狀況,我會在2019/20年度及本屆政府任期內,分四年將房屋儲備金回撥到財政儲備中。」於是,合計結餘約824億元的「房屋儲備金」自去年起被逐步回撥到政府賬目之中。儘管當局至今依舊宣稱相關資產將保持預留作發展公營房屋之用,但因這筆款項及其用途並不會在預算賬目摘要獨立列出,難免讓人質疑它有遭挪作他用的可能。

(香港01製圖)

撇開坊間個別人士有關此一決定屬於玩弄財技以掩飾赤字的批評,陳茂波選擇將「房屋儲備金」的款項回撥庫房,客觀來說不無合理成份。自負盈虧的房屋委員會近年確實長期錄得高額結餘,加上政府本身覓地建屋進展緩慢,因此根本毋須擔憂欠缺資金應付興辦公營房屋支出,房委會財務小組委員會主席陳家樂在今年初還直言沒打算動用「房屋儲備金」的滾存款項,而這也是「房屋儲備金」成立以來未有一分一毫需撥給房委會的最大原因。此外,「房屋儲備金」的財務安排亦將相關資產凍結於「外匯基金」之中,導致政府賬目無法完整反映它的投資收益,這不僅從會計角度看存在一定誤導性,甚至有機會違反《公共財政條例》關於投資所得要記作政府一般收入的規定,所以「房屋儲備金」遭取締自是無可厚非之事。

然而有一個不能漠視的問題:無論港英時期的「香港特區政府土地基金」,抑或前一屆管治班子的「房屋儲備金」,兩者其實都過度聚焦於限制基金款項主要用在支付工程建築成本,同時它們基本均未起過任何資助發展項目的實際效果。然而,要全盤規劃土地供應與住屋、商業發展,「專款專用」基金便應有與之相匹配的宏觀目標,涵蓋整個徵收私人土地至興建公營房屋的過程,其間牽涉開支顯然不會只有房屋工程成本,舉凡徵地補償、調查研究、遷拆建物、清理平整、配套措施等方面的支出俱可以包含在這個基金之中。上列開銷過去往往散見於多個政府部門及「基本工程儲備基金」賬目,若將它們整合起來,應該就能更加清晰展示從「生地」變「熟地」流程的進度和開支,以及鞏固公眾對政府在解決公營房屋供應短缺一事上的信心。

必須承認的是,設置這樣的收地建屋「專款專用」基金有許多事情需要注意,像是透過此一基金注資房屋署、地政總署等相關工作部門時的具體財政分擔安排,以及如何跟現在已經包括土地徵用與各種工程開支的「基本工程儲備基金」協調整合等等。同屬特別行政區的澳門在2012年時亦於《公共房屋發展策略(2011-2020)》諮詢裏研究過設立類近的「公共房屋發展基金」,儘管這個項目至今尚未成事,但其討論過程有不少意見值得參考,像是一些市民質疑基金的存在將導致政府未來「憑基金的財政情況來決定公共房屋供應量,而非真實社會中的需求量來決定供應量的本末倒置局面」,另外又有人要求基金設立監管制度,讓市民知悉箇中資金運用機制,港府不妨據此前車之鑑作出改進,嘗試擬定出一個更為完善的版本。

財政司司長陳茂波(余俊亮攝)

舉債融資支持收地建屋

最後,收地、建屋、行政、設置基金等畢竟是關於用錢的事,錢從何來是更嚴峻的問題。陳茂波原本在新一份《財政預算案》估計今個財政年度綜合赤字將為約1,391億元,去到第二輪「防疫抗疫基金」公布後,又把相關推算調整至接近2,900億元,亦即本港萬億儲備來年隨時消耗高達三成之多,足見設法開闢新的財政收入來源已經變得刻不容緩。事實上,早在《財政預算案》發表之前,《香港01》便呼籲特區政府重新審視發行公債對增加庫入、應付開支的正面作用,而非單純視之為一個輔助本地發展債券市場的工具。身兼行政會議成員的經民聯副主席、商界立法會議員林健鋒不久前也曾在電視節目中建議,趁着現時財政儲備尚算豐厚之際,政府應該盡快考慮發行債券集資。

港府近日對發債融資終於逐漸表現出認同的態度,像是在4月9日的抗疫記者會上,陳茂波回答關於發行政府公債的問題時說:「大家可能記得特區政府發債一向都有其政策目標。有用作市場發展,例如銀色債券和綠色債券,另一方面亦有支持工務工程的。因此若我們要發債,需要讓市場清楚明白為何要發債……展望未來,若果將來有好的基建項目、有好的基建投資,在推動這些項目時,我認為發債是可以研究的。」一星期後他再接受報刊專訪,進一步提到政府可以為未來的大型基建項目投資發行債券,並且舉出值得債券融資的例子,如港鐵東涌線延線、西鐵屯門南延線與西鐵北環線等鐵路開發工程或其他沿岸填海工程,但又特別補充說明現時並未就「明日大嶼願景」計劃決定舉債與否。

在公共財政壓力轉趨緊張的當下,政府選擇性地針對開銷較大項目舉債融資並不奇怪。只是比起上述大型基建、填海工程項目,徵收土地、廣建房屋以滿足港人居住需求,難道不是更加值得投資嗎?近年多名高官都形容解決房屋及土地是特區政府施政的「重中之重」,那麼他們在思考舉債融資問題時,當然亦不適宜將此件首要任務剔除在選項之外。況且要追趕《長遠房屋策略》為期十年卻一直落後的公營房屋供應量目標,持續收地建屋累計開支沒有可能會比陳茂波之前列舉的幾個鐵路幹線開發工程要低,但肯定不致於超過叫價高達6,240億元的「明日大嶼願景」計劃,故此不管是從項目的優先度還是從其開支額度來看,收地建屋應該是更需要特區政府發行公債幫助集資進行的對象。

新冠肺炎疫情對本港就業市場造成了沉重打擊。(資料圖片)

總而言之,新冠肺炎疫情對本港就業市場造成了沉重打擊,這個時候政府若能展現魄力,繼續推進公營房屋工程項目,已經能夠替以建造業為首的一些界別提供大量就業機會,此外,去年徵收土地工作進度有所滯延,亦顯示公務員架構有需要增聘人手執行相關行政任務。財政安排方面,應該設置「專款專用」基金用於應付整個收地建屋過程牽涉各種開支,而在財政儲備壓力驟增的現況之下,舉發公債是一個可行的融資途徑。俗語謂:「有危自有機。」相信港府官員處理得當的話,是次疫情或許反倒能夠成為他們解決某些深層次社會問題的契機。

上文節錄自第210期《香港01》周報(2020年4月20日)《設土地房屋基金解深層困局 疫下振經濟 建屋不可缺》。

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