【新冠肺炎】重溫12年前的糧食危機 勿重複犯錯

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相比起封關鎖國,更令人擔心的是糧食出口禁令帶來的影響。食品出口限制之所以這麼敏感,是因為這些政策和恐慌情緒恍如病毒一樣,會輕易由一國「傳染」至另一國。出口限制原意是保護本國糧食充足,避免搶購,但當限運國愈來愈多,跨國供應就會愈來愈少,糧食價格會愈來愈高,繼而進一步引致民眾恐慌性搶購。

承接上文︰【新冠肺炎】供應鏈中斷引發搶購潮 疫下省思「糧慌」虛與實

在香港,早前市民擔心新冠肺炎阻礙入口食米,紛紛到超市搶購,其後超市補貨。(資料圖片/勞敏儀攝)

出口限制爭議大 入口國如坐針氈

社會對2007至2008年的全球糧食危機猶有餘悸。當時國際米價在數個月內飆升兩倍,直接或間接導致喀麥隆、科特迪瓦、孟加拉、莫桑比克、也門等多處地方出現暴動。海地人不滿米價在短時間內升一倍、油價兩個月連升三次,在2008年4月上街抗議,並衝擊總統府,最終引致總理被罷免。

導致當時糧食危機的原因眾多,例如原油價格上升引致對生物原料需求增加、小麥生產國天氣惡劣影響產量、美元貶值等,但分析者普遍認同禁止糧食出口是重要元兇。2007年9月,越南率先禁止部份新出口訂單;到2008年3月,印度禁止非香米出口,引發連鎖效應,越南、埃及、柬埔寨接連推出禁令,米價迅即狂飆。世界銀行研究報告估算,在2006至2008年漲價潮中,有45%的米價上升額度源於出口禁令。菲律賓是食米主要進口國,首當其衝受打擊,為遏止米價飆升,政府修例把哄抬米價者判囚終身。

事後回看,外界判斷出口禁令和出口稅只是自保損人的招數,甚至會損人不利己。糧農組織分析2008年的糧食危機後指出,阿根廷當年推出的小麥出口稅及出口上限雖然能夠控制小麥價,但因為小麥只佔麵包成本一成左右,對阻止國內麵包零售價上升的作用有限。研究甚至提出,正因為出口國的生產在滿足國內需求後仍然有餘,容許出口才可穩定物價。

正因為十多年前的慘痛教訓,包括聯合國糧農組織、國際糧食政策研究所等國際機構和經濟組織在新冠肺炎大流行後,陸續開腔反對出口禁令。糧農組織首席經濟學家Maximo Torero在3月底接受英國《衛報》訪問時直言,「政府限制食物流動是最糟的情況,反對自由流動的措施定必產生反效果」、「貿易障礙將會導致極端(價格)波動」。此外,澳洲、加拿大、智利、新西蘭、汶萊、緬甸、新加坡在3月25日簽署協議,保持貿易和供應鏈開放,不實施出口管制、關稅和非關稅阻礙措施。

(香港01製圖)

即便如此,部份糧食出口國為求自保,限制基本農產品出口。泰國便因應民眾搶購雞蛋,在3月26日起禁止外銷五周;俄羅斯亦設立穀物出口量上限;越南在3月25日起更一度暫停簽署新大米出口合約,最後取消禁令,換為配額制,但大量米商取不到配額,無法出口,不少大米腐壞;柬埔寨則在4月5日起禁止白米和糙米出口;羅馬尼亞亦由4月10日起禁止穀物輸出歐盟以外地方。一眾禁令的出現,加上疫情對全球供應鏈的衝擊,大大動搖各國對糧食全球化的信心,其影響陸續浮現。

在一眾糧食之中,食米貿易一向廣受關注。據美國農業部統計,近年全球食米產量與存量總體上升,但去年和今年的出口量趨緊(表二),主要原因是個別國家生產能力和出口政策改變。然而,今年初各地經歷搶購潮拉高需求,加上全球最大大米出口國印度因為封城鎖國而暫停大米出口,柬埔寨、越南等國又傳出限制出口的消息,還有主要出口國之一泰國受旱情影響,預期今年食米產量下降,導致泰國出口米價在3月底升穿580美元一公噸,為七年新高(表三)。

正是基於這些迹象,聯合國糧農組織、世界貿易組織及世界衞生組織3月31日罕有地發出聯合聲明,呼籲各國通力合作,減少因邊境限制而阻礙糧食流通,以確保全球糧食安全。

(香港01製圖)

不少論者早已提出,諸如世貿、聯合國等國際機構應該嚴加規範出口禁令,並平衡各國利益,促進各國合作,以應對全球性危機。事實上,世貿成員國有責任遵守關於出口限制的條款,除徵收關稅和費用外,不得利用配額或輸出許可證或其他措施來新設或維持數量限制。但是,條文同時列明,若為防止或緩和出口國糧食的嚴重匱乏而暫時實施禁止或限制輸出,可當例外。

條文的漏洞在於,成員國實施出口稅時無時限和上限規定,國家可以透過大幅徵稅達到實施禁令之效,而且條款未有明確定義「臨時」、「嚴重缺乏」等字眼,各國於是自行演繹,不少國家連實施出口限制前通報世貿的動作也不做,反映國際合作的決心相當薄弱。雖然部份成員國多年來嘗試在世貿層面溝通,希望能收窄分歧,但至今未見有太大成果。

在美國佛羅里達州,農作物因疫情影響而滯銷,大批瓜果被丟棄。(美聯社)

疫症大流行 勢重塑全球供應鏈

撇開世貿是否助長發達國家剝削發展中國家的爭議不談,單從糧食出口的層面而言,在糧食全球化已蓬勃發展的當下,構建一個國際協調機制絕對有其可取之處。然而,今次疫情暴露出全球糧食供應鏈斷裂的後果,並動搖人們對糧食安全的信心—原來平時運作複雜但暢順的物流程序,在病毒大流行之時會受到嚴峻考驗,受干擾的時間和規模更遠超想像。

此外,區域或全球合作在今次疫情中亦顯得脆弱,像歐洲各國錯過共同協力控制病毒擴散的時機、供應鏈斷裂無法令食物如常運輸,國與國之間為求自保搶奪防疫物資、國家相繼自行限制糧食出口等。而病毒隨着人類頻繁的旅程傳播開去,間接導致全球化成了新冠肺炎大流行的幫兇。如此種種,都容易令人對全球化發展生出戒心。

疫情暴露出全球糧食供應鏈斷裂的後果,並動搖人們對糧食安全的信心。圖為莫桑比克的一處水稻農田。(新華社)

的確,疫情會令去全球化的聲勢更強,各國會自行加強生產和儲備糧食的能力。在國內層面,國家會於正常時期增加基本糧食的儲備量,加緊探索都市耕作,增加糧食自給比例。國家亦可能爭取一定程度的區域合作,例如鄰國之間制訂行政和物流捷徑,在加強保障員工健康的前提下,確保食物運輸於緊急關頭保持暢通;增加區域間的糧食儲備庫和建立統籌架構,例如東盟與中日韓成立的緊急食米儲存庫,應付成員間的突發需要。

雖然如此,我們不能忘記,無數人依靠糧食生產和貿易為生,入口地難以在可見將來自給自足。除非全球陷入戰爭,否則食物供應分工、互通有無、國家或城市相互依存的大趨勢難以改變。更重要的是,解決了肺炎,還有更大的氣候變化危機,全球問題需要全球合作,保持貿易暢通,減少出口限制,加上及時的救濟措施,更要保住萬千糧農員工和基層的生計和健康。2007/08年的糧食危機已經證明:獨善其身是下策,我們絕無理由重複犯錯。

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上文節錄於第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《供應鏈中斷引發搶購潮 疫下省思「糧慌」虛與實》。

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