理清兩辦爭議背後原因 中央意志延伸 文字遊戲無意義

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圍繞國務院港澳辦和香港中聯辦(兩辦)批評香港立法會內務委員會(內會)主席選舉問題的爭議仍在持續發酵。泛民主派抓住《基本法》第22條有關中央各部門的規定和特區政府三易其稿的漏洞不放,掀起爭論的同時繼續阻撓內會正當選舉;兩辦則繼續以高姿態強調自身不適用於《基本法》有關條款,且有必要對香港行使監督權。這一場爭議因何而起,背後是否有不可言明的意圖?「兩辦」中的中聯辦又是如何從邊緣步入中心,又該如何界定其地位?

去年香港反修例引發街頭抗爭之際,開啟新會期的內會在主持人郭榮鏗和泛民主派「拉布」下,迄今召開16次會議仍無法選出主席。4月13日,國務院港澳辦和香港中聯辦罕見對內會停擺表態,批評郭榮鏗等泛民議員「濫權拉布」;緊接着,兩辦遭泛民指摘「干預香港內部事務」、「違反香港《基本法》第22條」;4月17日,中聯辦以發言人的方式回應稱,兩辦非《基本法》第22條所指中央政府所屬各部門,有權代表中央政府就涉港重大問題行使監督權並表明嚴正態度。4月18至20日,特區政府就這一局面四次作出回應,聲明中聯辦不適用於《基本法》第22條,其中在4月20日發文解釋時三易其稿,強調中聯辦前身為新華通訊社香港分社,一直作為中央政府派出機構在港履行職責,不存在干預香港根據《基本法》自行管理的事務。港澳辦後來亦再發聲,稱泛民的質疑是未充分考慮到中聯辦的特殊性,是不準確的。

可以說,圍繞着「兩辦授權論」,尚在疫情困擾下的香港政壇再起風波。而兩辦新掌舵人、有內地地方大省執政經驗的夏寶龍、駱惠寧,開始用一種與此前「井水不犯河水」截然不同的思維,去面對香港問題。

郭榮鏗。(資料圖片/梁鵬威攝)

兩辦歷史沿革

無論爭議如何激烈,我們都有必要弄清兩辦的歷史。國務院港澳辦是協助國務院總理辦理港澳事務的辦事機構。1978年8月,中央港澳小組成立,主要協助中央掌管港澳工作,國務院港澳辦公室是其辦事機構,1993年3月更名為國務院港澳事務辦公室。港澳辦的職責主要包括執行「一國兩制」方針和中央對港澳政策規定,執行香港、澳門《基本法》。

相較港澳辦,香港中聯辦的歷史更為複雜,其前身是新華通訊社香港分社,1947年5月成立,是中央政府派駐香港的機構,並擔負國家通訊社駐港分支機搆的新聞職能。1997年前,該社以中央政府駐港最高代表機構身份與港英政府聯繫;回歸後於2000年更名為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室。

香港回歸後,中央政府出於安撫人心和現實需要,奉行「井水不犯河水」消極思路,加之中聯辦常年與商界、建制派過從甚密,對涉港事務的表態都是「遮遮掩掩、羞羞答答」。但隨着佔中、反修例風波發生,北京一改往日舊例,從任命夏寶龍、駱惠寧執掌兩辦,明確港澳辦、香港中聯辦的主從關係,再到此次香港中聯辦設立新聞發言人,在爭議問題上「亮劍」,可以說,港澳辦和中聯辦作為中央政府在港「抓手」,逐漸步入舞台中央。曾經的「井水不犯河水」時代,也被積極的「一國兩制」時代取代。站到舞台中央的中聯辦,面對的首要問題是界定自身的身份,重新說明其賦權來自於中央,以堵悠悠之口。

(資料圖片)

從機構性質看兩辦爭論

從機構性質來看,港澳辦是國務院「辦事機構」,中聯辦是國務院「派出機構」。所謂辦事機構,指國務院內部設立的、協助總理辦理專門事項,不具有獨立行政管理職能的機構;所謂派出機構,指根據實際需要針對某項特定行政事務而設置的工作機構。因此,港澳辦和中聯辦從政府體系而言,分別是國務院處理香港事務的組織,它們的上級是國務院。這也是今天泛民認為兩辦是中央部委,基於《基本法》第22條無權干涉香港內部事務的緣由。

但這是只知其一不知其二。在中國的政治環境中,還有一個說法是「一塊機構兩個牌子」。按照中央機構編制委員會辦公室的解釋,「所謂一個機構,就是一個法人代表、一個財務賬號、一套領導班子和一個隊伍。所謂兩塊牌子,是指機構有兩個名稱,根據工作需要,以不同的名義對外使用相應的名稱」。這種情況主要體現在某個隸屬中央「黨務機構」,有時需要以政府名義交流。同樣一個機構,在不同的時候就掛上不同的牌子。例如中共中央台灣工作辦公室與國務院台灣事務辦公室一個機構兩塊牌子;中央檔案館與國家檔案局一個機構兩塊牌子;中央保密委員會辦公室與國家保密局一個機構兩塊牌子。

港澳辦和中聯辦也是這種情況。國務院港澳辦與中央港澳工作協調小組的辦事機構中央港澳工作協調小組辦公室一個機構兩塊牌子。雖然在組織上隸屬國務院,但實際上,港澳辦的角色更主要是中央處理香港事務最高機構「中央港澳工作協調小組」的辦公室。中聯辦實際上與代表中央在香港的派出機構「中共中央香港工委」也是一個機構兩塊牌子。

因此,認為兩辦是「中央政府所屬部委」的人士視兩辦為國務院「政府體系」,而在中央以及兩辦眼中,兩辦的身份是「兩塊牌子」中代表「黨中央」的那一塊,而非單純的「政府部門」,是中央直屬機構。這也是為什麼中聯辦發聲認為兩辦不是一般意義上「中央人民政府所屬各部門」的原因。

1978年10月,香港女總督麥理浩第一次出席香港新華社的例行國慶酒會。(資料圖片/Getty Images)

回到歷史,1956年,時任中共中央委員會主席毛澤東提出「對香港利用不夠」,決定將已遷往廣東的中共港澳工委遷回香港,並由港澳工委書記梁威林和常委祁峰出任新華香港正副社長,自此港澳工委與新華香港成為「一個機構兩塊牌子」,由同一班子領導,內部卻有「大新華」和「小新華」之別,前者負責港英當局交涉,例如參與邊境事務、東江水供港、港澳華僑及回歸事務等討論,後者繼續履行國家新聞通訊社駐外分社的職能。1978年,時任港督麥理浩首次出席新華香港舉辦的中國國慶招待會,及後成為歷任港督慣例,香港中聯辦首任主任姜恩柱曾形容,這是港英把新華香港當作中方駐港官方代表的「一種默認」。

簡言之,從歷史根據、法理邏輯和組織架構上看,無論是中聯辦或其前身新華社香港分社,都是代表中央的派出機構。

此外,《基本法》第22條所指的「中央政府各部門」,實際是國務院下屬各部門不得干預香港內部事務,但代表中國最高治理機構的中國共產黨中央委員會是賦予兩辦對港監督權的最高組織。在「兩辦賦權論」的爭議裏,泛民眼中兩辦的權力賦予者是「國務院(中央政府)—兩辦」,兩辦只是單純的國務院部委;中央的邏輯則是「中共中央委員會—中央港澳協調小組—兩辦」,兩辦完全代表黨中央監督香港。

《基本法》第22條所指的「中央政府各部門」,實際是國務院下屬各部門不得干預香港內部事務,但代表中國最高治理機構的中國共產黨中央委員會是賦予兩辦對港監督權的最高組織。(資料圖片)

兩辦是中央意志延伸

關於「兩辦賦權論」的討論,在熟悉中國政治的內地觀察家們眼中,顯得過於「摳字眼」,陷入文字遊戲的泥沼。無論香港中聯辦作為「派出機構」如何界定角色,它都可視為中央意志的延伸。《基本法》強調,香港所享有的各種特權由中央賦予,這個中央,既是國務院這個中央政府,背後更是黨中央。

目前香港問題的關鍵在於,隨着「一國兩制」逾二十年的實踐,「兩制」的差異正在超過「一國」的共識,香港和內地處於資本主義和社會主義制度兩條軌道上,如果說兩種制度下經濟、社會、民生的差異尚能磨合,那作為「上層建築」的兩地政治差異卻在迅速擴大,其直接表現就是當香港出現與「一國兩制」基本思想離心離德的政治狀況時,中央能否插手干預。一些香港學者基於「法理」的知識框架認真比對《基本法》,研究「兩辦賦權」,恰恰忽略了政治現實。泛民及一些有「港獨」思想的政客則借「兩辦賦權論」徹底斬斷中央在香港的管治監督之手,以求達到自身政治目的。

反觀中央,從《基本法》來看,當年以鄧小平為首的中共官員其實並非沒有考慮過在未來某一天可能出現這種兩種制度下的「權力之爭」、「政治之爭」的局面,因此在第22條中做了「規避」,設置了柵欄,只是當時的歷史環境決定了這個柵欄是模糊的。在鄧小平看來,這種模糊是必要的,尺度可以由中央根據香港局勢做出可寬可嚴的調整。

(香港01製圖)

因此,兩辦作為中央意志在香港的延伸,作為「一國兩制」中實踐「一國」的重要機構,繼續困於什麼「所屬部門」、「派出機構」,都是一種文字遊戲而已,如何解釋都會成為一個技術問題,最終解釋權都在中央政府。但中央政府不會隨意擴大或縮小範圍,只有涉及到對港主權、治權的大事,需要維護中央政府權威的時候,才會給出合乎邏輯且有分量的解釋。

香港的政治人物不能無視中央的預期和底線,一旦違背預期,突破底線,就會看到清晰明確的後果,包括懲罰手段在內。泛民糾纏於此,未來恐面臨進退失據的窘境,中央方面也須盡快明確中聯辦的地位,哪怕是借助人大釋法與修改《基本法》,以免陷於無謂的「文字遊戲」,空耗成本,影響香港社會的正常運行。

上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《理清兩辦爭議背後原因 中央意志延伸 文字遊戲無意義》。

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