誰是「香港人」?香港身份證政策的流變

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為應對反修例運動及新型冠狀病毒肺炎疫情下的經濟頹勢,財政司司長陳茂波在本年度的《財政預算案》中宣布向18歲以上香港永久居民每人派發一萬元,以紓解民困、刺激本地消費。然而,這項只能惠及「香港永久居民」的現金紓困措施,包含了近100萬名早已移居海外、擁有雙重國籍的人士,卻把約20萬名以香港為家的新移民排除在外。

有關措施被指「歧視」,港府後來計劃透過關愛基金向新移民「補漏拾遺」,爭議才告一段落。不過,「誰是香港人」、「誰值得享有特區政府援助」等關乎「香港公民」問題的討論,才剛剛開始。

香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究中心聯席主任、香港大學香港人文社會研究所名譽助理教授鄭宏泰認為:「包括媒體在內,近年來在探討身份認同時往往停留在個體的主觀認識(Self-indentity)這個層面,反而忽略了更重要的問題:那就是客觀的事實。」

所謂的「客觀的事實」,即是指一個人由出身而決定的種族、民族、國籍等。對於這一客觀事實,法律是其堅強的、唯一的標準。也即是說,「誰是香港人」由法律來下定義,通過身份證來證明。

探討身份認同不能繞過客觀事實,即一個人由出身而決定的種族、民族、國籍等。對於這一客觀事實,法律是其堅強的、唯一的標準。(資料圖片)

獨特的「永久性居民」

在這個意義上,回答「誰是香港人」這個問題似乎變得簡單。「香港人」,即是持有身份證上印有「香港永久性居民身份證」這十個字的人。不過,這當中「永久性居民」五個字並未在其他國家地區的身份證明上出現。香港為何獨具這一特色,就成為一個值得細究的問題。

香港身份證最早以日佔時期住民證制度的面貌出現。在日軍控制香港的三年零八個月裏,為監視和控制居民舉動,日佔政府強逼所有香港居民登記戶口,並領取住民證。

1949年國共內戰膠着之際,香港社會充斥着「恐共」與「非共」的氣氛。為維持殖民地秩序穩定,監視市民行動,港英政府一方面向英國要求增兵提高戒備,一方面制定《公安條例》等政策,以防止共產黨或國民黨在香港進行社會活動。

1949年4月,港英政府制定了《人民入境統制條例》,用以「管制非本港土生人士來港、離港以及在港內的一切活動」;同年8月,港英政府通過《人口登記條例》,強制登記所有入境者及本土居民,並發給身份證,以資證明。香港的身份證簽發制度自此開始,其對香港居民的日常工作和生活、移民和出遊,以至身份認同上都造成了深遠影響。

香港人的身份認同可說是隨着身份證而出現。(資料圖片)

港英政府在推行身份證的初期面對許多困難,社會上對於身份證的若干細節及規定,如需要在證件上打手指模等,都產生了較為強烈的牴觸情緒。然而,經由政府透過立法規定,無論是工作、外遊乃至糧食分配均需以身份證為依據,市民不得不被動地接受這一政策。在全港市民完成登記後,港英政府實現了藉簽發身份證以控制人口的目的。

1949年之前,香港與內地之間並未設立正式海關,人口可以自由流動進出。但自新中國成立後,居民進出香港開始受到限制。及至上世紀六十年代,港英政府基於接納新移民的考量,給予成功抵達市區且有親友接濟、並具工作能力的非法移民簽發身份證,這即是後來「抵壘政策」的前身。

隨着難民大量湧入香港,1972年,港英政府就香港居民在身份和權力上做出較為清晰的界定和劃分。新政策規定,非本土出生的移民,如在香港連續居住七年或以上的,便可以享有永久居留權。而在此之前,非本土出生的華人均被視作移民,可以隨時被驅逐出境。

1980年底,抵壘政策廢除,香港的開放式移民政策也隨之結束。此後,香港人口解構逐漸穩定,移民政策也變得有所選擇,有所限制。

「香港永久性居民身份證」當中「永久性居民」五個字並未在其他國家地區的身份證明上出現。(資料圖片/余俊亮攝)

作為客觀事實存在的「身份證」,亦在無形中塑造着香港華人的身份認同。實際上,在身份證制度推出之前,大部份香港華人並不認同在港英政府統治下的香港人身份。隨着身份證制度的完善,生活在香港的華人開始對本土文化和香港人本身的身份產生認同。這一認同產生的分水嶺正是七十年代賦予非本土出生移民永久性居民身份證政策。

此前,移民來到香港的華人被視為「臨時人口」。這些移民亦將香港看作「借來的地方、借來的時間」,始終渴望着「返回家鄉」。而在這一政策確立之後,住滿七年的移民將成為「永久居民」,與本土出生的人士享有同等權利,香港也因此成為了一個「永久定居地」。但在另一方面,這一政策也造成了香港社會「舊移民」與「新移民」的分野。

居留權影響身份地位

彼時,為更好的區分居民與永久性居民,人民入境事務處就市民身份證進行設計。住滿七年、享有居留權的,在證件上蓋黑色印章,未住滿七年則蓋綠色印章。生活在這裏的「我們」與剛剛來到、分薄社會資源和機會的「他們」,首次在身份證上被區別出來。

鄭宏泰在其《香港身份證透視》中寫道:由於當時香港的經濟已經相當發達,而內地則仍然「一窮二白、饑寒交迫」,擁有居留權即等於能分享經濟成果,故「黑印」居民變成了「本土、先進、富裕」的象徵,身份優越;而「綠印」居民則隱含「新來者」,他們有「外地、土氣、貧窮」的一位,身份、地位較低。

這種簡單的二元劃分結合大眾傳媒的渲染,一方面強化了「黑印」居民為主導的合法性身份認同,一方面使得「綠印」居民身份被污名化,受到「黑印」居民的排擠和歧視。「香港人」身份中的「更為優越和更為文明」自此開始形成。

鄭宏泰認為,《2020財政預算案》派錢給18歲以上的永久居民,只是政府出於行政便捷而作出的考量。(資料圖片/張浩維攝)

回到《2020財政預算案》,鄭宏泰認為,派發給18歲以上的永久居民,只是政府出於行政便捷而作出的考量。他指出,有必要通過審核信息,在派錢過程中規避居留海外的香港永久性居民,例如列舉「四大條件,缺一不可」,包括(1)年齡18歲以上;(2)具永久居民身份;(3)永久居所在香港;(4)具香港稅務戶籍。

「我不認同派錢的政策是一種歧視性政策。在制定這一政策時,在永久性居民這裏畫一道線,在18歲這裏畫一道線,我認為是可以理解的。」鄭宏泰說。他進一步強調,在討論身份問題及相關的政治政策時,要回歸到法律給予的客觀保證。當下香港人具有怎樣的地位,要回到《基本法》去看待「一國兩制」之下的特殊身份、權利以及義務。

「即便是在其他國家,對移民也會有一個或長或短的『考察期』。」他說。以新移民獲得永久居民身份所需的七年為例,在這七年間,如果相關新移民觸犯刑事法律條例,香港政府有權將其遣回原籍。另外,就居民義務而言,移民有無納稅、納稅時間的長短,與之相應能夠獲得的權利亦應該對等。

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上文刊登於第212期《香港01》周報(2020年5月4日)《誰是「香港人」? 香港身份證政策的流變》。

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