【基本法23條】中美角力下成磨心 香港的國家安全命題

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《基本法》第23條立法近日儼然成為香港政治問題的風眼,無論是從近日國務院港澳辦或是香港中聯辦的公開聲明,或是政界人士各種風聲,略有政治觸覺的人都很容易嗅到「23條」的氣味。23條關乎維護國家安全,雖然中央和香港政府都沒有給出時間表,但立法未聞其影,先聞其聲,美國亦不甘寂寞。美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)日前便高調針對香港可能就國家安全立法表態,聲言若「強加」於香港,將影響美國在港利益。

中、美角力近年愈發陷入白熱化,不少評論更直指兩國已進入「新冷戰」時期。在這樣的背景下,香港因其特殊地位,難以避免會成為中、美角力大棋局中的一個磨心,但正所謂「皮之不存,毛將焉附」,就維護國家安全這個問題本身,香港作為中華人民共和國的特別行政區,根本利益歸屬於中國還是美國,不言而喻。與此同時,「兩制」賦予了香港自主立法的迴旋空間,特區的最佳選項是主動向前邁步,而非消極等待「被立法」。

蓬佩奧上月底在記者會上回應香港問題時,指「任何旨於強加嚴厲的國家安全法律於香港的努力,都有違北京的承諾,也將影響美國在當地的利益」。雖然免不了重提一下美國慣常的那幾句「民主自由」台詞,但蓬佩奧這番話卻又毫不掩飾地指香港就國家安全立法將「影響美國在當地的利益」。不難看出,隨着中、美愈發步入戰略對抗的局面,美方亦不再拘泥於客套的政治話語。

然而,所謂香港就國家安全立法會影響到美方在港利益,變相承認了美國在港的活動很可能與中國的國家安全有所抵觸,甚至可以說香港的國家安全漏洞令美國等國家有機可乘,獲得政治利益。

香港因其特殊地位,難以避免會成為中、美角力大棋局中的一個磨心。(資料圖片/羅君豪攝)

蓬佩奧「示警」 攞景定贈興?

過去,中央政府對多場香港政治活動貼上了「境外勢力干涉」的標籤,但很多香港人不願承認香港的政治活動有美國等西方國家在背後影響。港人的民主訴求有毋容否認的正當性,也體現於「一國兩制」的制度設計,不能簡單歸咎於外國勢力干涉所致,但這不等於這些勢力就不存在。去年反修例風波造成社會動盪,除再次暴露出香港的政治和社會深層次矛盾外,更出現了「港獨」思想復燃及外國勢力政治活動的蹤迹,香港在國家安全層面存在漏洞的討論正是在此背景下水漲船高,《基本法》第23條立法也再次擺到港人的政治議程中。

對很多香港人而言,國家安全問題相當陌生。九七回歸之前,香港作為英國殖民地,國家觀念複雜,一方面,多數港人與內地有割不斷的血緣與情感聯繫;另一方面,香港人在這個特殊的社會環境裏孕育出獨特的身份認同,缺乏強烈的國家觀念,遑論關注國家安全。冷戰時期,美國等西方國家借着香港的特殊地位,建立起龐大的情報網路,甚至令香港有了「諜報之都」的稱號。即使在九七回歸以後,香港社會有了「國家」的實感,但彼時中國面對的國際環境相對平和,尤其是中美關係仍處上升期,國家安全對香港來說,仍是比較模糊的概念。

追本溯源,「國家安全」(national security)是一個國際通用的關鍵詞,在大部份國家的法律和制度中都會出現。在現代政治倫理、國際關係當中,「國家安全」與「國家主權」幾乎有着同等重要的地位,沒有人能否認其意義。就連借着香港自治問題對中國施壓的華府鷹派代表人物蓬佩奧,在其講話中也未有直接否定國家安全及就其立法的意義,而只能避重就輕地指美國反對北京「強加嚴厲的國家安全法律」(impose draconian national security legislation)。

美國總統特朗普經常把「國家安全」掛在嘴邊,動輒據此對他國「興師問罪」。(資料圖片/美聯社)

美國「國家安全」 總統說了算

蓬佩奧未能直接否認就「國家安全」立法的意義,原因很簡單——美國本身就有相當多有關於國家安全的法律。無論美國如何標榜自身的「民主自由」,並以此批判被其標籤成「威權」的中國政府也好,在國家安全的問題上,美國與中國一樣不容他人置喙,為保障國家安全而訂定的法律法規之多,不相伯仲。

這些保障國家安全的法律不乏會限制到部份個人自由,可見即使如美國這種「自由社會」也承認保障「國家安全」的必要,「國家安全」與個人自由兩者之間須有一定取捨。反對23條立法的香港泛民主派一直企圖營造一種論述,指「只有」極權政府才會擔心國家安全,千方百計控制人民,顯然是偏離事實。而通過比較中、美兩國有關「國家安全」的法律,我們可以更深入了解「國家安全」這個議題到底有何意義。

在探討「國家安全」的法律問題時,先要回答的是:到底什麼才是「國家安全」?這問題看似很簡單,但在美國的制度中,「國家安全」就不是一個能簡單解答或是不辨自明的概念。美國的法律中其實並沒有清楚界定什麼是「國家安全」。當中最直接地提及「國家安全」的一條法案,是在二次大戰後為了確保美國軍事安全的《1947年國家安全法》(National Security Act 1947)。此法沒有清楚定義「國家安全」,但從內容可以推論出一些蛛絲馬跡。《國家安全法》將陸軍航空隊分折成立獨立的空軍部門,又成立了國安會(NSC)及中情局(CIA)兩個部門。這反映了在二戰後不久,即美蘇漸漸步入冷戰的這段時期,美國的「國家安全」主要包含戰爭、國防,以及其所相關的情報工作等。這從《國家安全法》在《美國法典》(U.S. Code)中被歸類到第50卷「戰爭與國防」(50 USC Ch. 44)中可見一斑。

(香港01製圖)

然而,若單以此法去理解美國法律中對「國家安全」的定義,以為它只涉及軍事與國防,只會是管中窺豹。美國現任總統特朗普經常把「國家安全」掛在嘴邊,動輒據此對他國「興師問罪」,2018年他啟動《1974年貿易法》(Trade Act 1974)中301條款,對中國商品展開調查,觸發中美貿易戰,其所依據的理由亦是「國家安全」。

《貿易法》在《美國法典》中歸類於第19卷「關稅」(19 USC Ch. 12)中,乍看之下與軍事和國防並沒有直接關係,與《國家安全法》的脈絡並不相關。然而,「國家安全」這個單詞在編纂至《美國法典》19卷12章後,仍反覆出現了16次,例如當中第2253條款就明確提到美國總統在考慮一些進口是否對本地工業做成嚴重傷害時,應當考慮「國家安全利益」(19 USC §2253)。

翻閱美國的法律文獻,不難發現《國家安全法》與《貿易法》只是「國家安全」中的冰山一角。匯總所有美國法律的《美國法典》中共有2,087條條項提到「國家安全」,當中572條屬於第50卷「戰爭與國防」、379條屬於第10卷「武裝部隊」、248條屬於第22卷「外國關係與交流」、64條屬於第6卷「國內安全」、7條屬於「海岸防衛隊」、3條屬於「國民衛隊」這幾項與軍事、外交等傳統意義上的安全有關。除此之外,尚有814條提到「國家安全」的法律分散於其他各種領域,例如在軍事外交以外,最多提到「國家安全」的是第42卷「公眾衞生及福利」,共有139條。美國爆發新冠肺炎疫情,政府推出各種抗疫措施,就觸及了多條公共衞生條款。例如第6A章247條就列明當傳染病危害到「國家安全」及「美國公民的健康及安全」時,衞生及公共服務部部長可宣布進入公共衞生緊急狀態(42 USC §247d-4a)。

在美國法律當中,「國家安全」可以出現在軍事、國防這種大議題,但也可以出現在申請破產(11 USC §766)這麼看似不相關的事上。然而,這麼多的「國家安全」卻沒有一個很清楚的標準去解說。

大體上,從這些條文中可以整理出,「國家安全」大約是指軍事、情報相關等直接與國防有關的事情,也牽涉禁止叛國、煽動叛亂及推翻政府的條款(18 USC ch.115),亦包括《愛國者法》(Patriot Act)及《保護美國法》(Protect America Act)等2001年後針對恐怖主義的條款等相對傳統意義的「國家安全」議題。此外,大部份觸及到「國家安全」的條款都賦予了美國總統決定什麼是「國家安全」的權力,這就變相容許美國總統以「國家安全」為理由去引用各種法律條文。

中國外交部發言人耿爽曾敦促美方停止泛化國家安全的錯誤做法,停止對中國的抹黑和指摘。(資料圖片)

中美「國家安全」觀大同小異

中國的「國家安全」概念及相關法律與美國其實有不少相似之處。單以「國家安全」出現的頻率而言,中國除了法律外,尚有大量的規則,當中有關「國家安全」的不比美國少,可見無論是中、美,在治理國家時都將「國家安全」視為重要事項。但中國的「國家安全」法律建立得較晚,專門解釋「國家安全」的《國家安全法》於2015年才頒布,比美國的《國家安全法》晚了近七十年面世。然而,正因為建立得比較晚,中國的《國家安全法》相對來說顯得比較完備和貼近當下時局的需要。

中國的「國家安全」與美國差別最大的地方,是中國的《國家安全法》清楚界定了「國家安全」所包含的意義。其第2條清楚指明「國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態,以及保障持續安全狀態的能力」,當中不單包含了「政權」、「主權」、「統一和領土完整」這些傳統意義上的「安全」,亦包括了「人民福祉」與「經濟社會」等非傳統意義的「安全」。在第二章所列的20項條款內,「國家安全」具體包括了中國特色社會主義、發展、國防、金融經濟、糧食和資源能源、文化、技術訊息、反恐、化解社會矛盾、生態環境、探索安全等各大領域。

中國的國家安全法規特別鮮明地強調了「國家安全」與經濟及社會發展的關係。例如第8條指「維護國家安全,應當與經濟社會發展相協調」、第19條指「國家維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序,健全預防和化解經濟安全風險的制度機制,保障關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域」、第34條指「國家根據經濟社會發展和國家發展利益的需要,不斷完善維護國家安全的任務」。

簡單作對比,中、美的國家安全觀其實非常接近,兩者對於「國家安全」的理解均非常泛化。美國總統可以藉「國家安全」為由干涉不同的自由,中國也有一個內容包含豐富的「國家安全」定義,可見「國家安全」在兩國所能觸及的領域和作出的干涉都非常廣。所不同的是,美國法律本身並沒有清楚定義「國家安全」,而是賦予總統定義何謂「國家安全」的權力;相對而言,中國的「國家安全」則成文成規。

2003年反《基本法》23條立法的「七一」遊行有50萬人上街。(資料圖片/Getty Images)

《基本法》23條沒有「不立」選項

從中、美的國家安全觀及其相關法律可看出,「國家安全」對任何國家而言都有重要意義,不論何種政權都會為其在各個領域立法。「國家安全」問題斷然不可能獨獨不存在於香港。在香港的脈絡中,「國家安全」具體就是指《基本法》第23條立法:

「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

23條立法限制了外國在香港的政治活動,也限制了本地政客與外國政客的活動。一旦通過了相關的立法,像立法會議員公然與美國政客會面討論「香港前途」、遊說美國國會通過法案制裁香港等行為,很可能就會觸犯法律。這令美國少了加強在港政治影響力的手段,自然會打擊美國在香港的政治利益。23條本身所關及的「國家安全」問題並不只是香港本身的政治問題,而是中美角力下香港作為中華人民共和國一部份所必須面對的一個宏觀政治問題。

從香港自身利益出發,當然是盡可能不捲入中、美這場世紀鬥爭當中,減少政治風險。但現實地說,香港很難不捲入當中,而在香港所處的政治現實下,我們並沒有任何政治倫理與資本,站在美國利益那邊去做事,這樣只會令香港萬劫不復。香港有政治義務去保障中國的「國家安全」,也只有這樣才能令香港安穩下來。

自九七回歸後,香港毫無疑問已成為中華人民共和國的一部份,從政治倫理而言,有義務維護中國的「國家安全」。(資料圖片)

自九七回歸後,香港毫無疑問已成為中華人民共和國的一部份,從政治倫理而言,有義務維護中國的「國家安全」。實際上,《基本法》列明香港作為特區,有憲政責任為一些國家安全議題相關的部份立法。香港的「國家安全」問題被忽視,中央已多次提出關注。自去年11月的四中全會中,「香港的國家安全問題」就反覆高頻地出現於各層級的文件。四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中就提到要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。相對已就「國家安全」立法的澳門而言,此段更明顯是指香港。

今年初港澳辦與中聯辦體系重整後,兩辦在多次發言中都提到香港的「國家安全」問題。駱惠寧接任中聯辦主任後,4月4日的撰文提到堅守「一國兩制」,要「充分認識到維護國家主權、安全、發展利益與保持香港長期繁榮穩定是相輔相成;4月15日的「全民國家安全教育日」,他又再指出「香港維護國家安全的制度不夠完善,不少港人的國家安全觀念相對薄弱」、「國家安全始終是突出短板」。

《基本法》第23條立法的內容即使有爭議,但23條須立法本身不應存在爭議。很可惜的是,香港一些民主派人士卻無視「國家安全」問題,不去討論23條該如何訂定,卻從一開始已經否定23條立法的必要。拖延立法會內務委員會選舉而造成內會停擺的公民黨議員郭榮鏗,近日撰文提到23條時仍充滿了敵意,堅稱要「抵抗23條」。這些無視憲政責任的講法,不單違背政治倫理,也是違反《基本法》的精神。這些議員一邊口中說要維持「一國兩制」,但另一邊又要抵抗「一國兩制」框架下的23條,政治上自相矛盾,既不務實,也不合理。

中辦聯主任駱惠寧。(資料圖片/歐嘉樂攝)

配合港人所需 主動護國安

香港有幸的是,《基本法》第23條指出香港有自行立法的空間。放眼世界,一個地區政府能在「國家安全」問題上自行立法,恐怕絕無僅有。香港人理應珍惜這個空間,盡快完成憲制責任,而非繼續當鴕鳥。其實, 23條本身未有直接提到「國家安全」幾字,而是具體指出要就「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆國家、竊取國家機密」幾個領域,以及禁止外國政治性組織的活動等立法。對比起內地對於「國家安全」的定義,香港的23條所包含的範圍遠遠沒有那麼繁複,可見國家對於香港的「國家安全」要求已相對較少。

有建制派人士指中央可以通過《基本法》「附件三」將內地的《國家安全法》作為全國性法律「幫」香港立法。誠然中央有此權力,但內地的《國家安全法》的設計以內地的「一制」為基礎,直接搬到香港肯定會對「一國兩制」產生衝擊。例如《國家安全法》第19條指要「維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序」,就明顯與「一國兩制」的設計原意有所矛盾。故此,與其等待「被立法」,香港應該極力爭取在立法、執法上設計一個合乎香港政治現實的23條,這才是正確面對此一政治問題的態度。

上文刊登於第213期《香港01》周報(2020年5月11日)《中美角力下成磨心 香港的國家安全命題》。

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