【新冠肺炎】為租戶充權,是不可能任務?

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是次疫情中,政府推出的商戶紓困措施只是杯水車薪,然而店舖租金急漲,中小企業生存空間日漸壓縮並非一朝一夕,政府一天不解決本港租金高企問題,惡性循環只會持續。

香港物業租金水平令人咋舌,參考差餉物業估價署公布的臨時數據(見表),私人零售樓宇售價指數在2010至2019年十年間,由257.2升至549.4;租金指數亦自然水漲船高,從122.9升至187.2,升幅逾五成。以港島區為例,每平方米月租由1,239元升至1,548元,換言之—一個位於港島250平方呎店舖,其租金由2010年每月約29萬元,升至約36萬元;售價則由700多萬元升至逾1,177萬元。

承接上文:【新冠肺炎】 政府不出手 業主不減租 經濟攬炒會成真嗎?

政府除了在2013年就工商物業買賣推出雙倍印花稅外,便未有就炒賣商舖再推任何措施。另一邊廂,針對住宅物業推出的額外印花稅及買家印花稅等「辣招」則遏抑私樓市場,一來一回間,炒風自然吹入商舖、工廈及寫字樓等市場,而急劇攀升的租金則令商舖租客的營運成本增加,大幅蠶食利潤。

租金管制,不切實際?

去年初,新民黨主席葉劉淑儀聯同工聯會議員麥美娟於向立法會房屋事務委員會提交《公共及資助房屋商業設施規管(立法條文)條例草案》(下稱《條例草案》),建議引入規管租金增幅機制、現有租約續期優先權及空置稅等措施,以規管部份房委會早年出售予領展的物業,涵蓋市面上共180個商場及街市。

房委會在2005年透過「領匯房地產投資信託基金」(現為領展)分拆出售180項物業,包括零售設施及停車場,藉所得收益改善財政,同時讓商業設施由私營機構以商業原則經營,提升營運效率。結果,由2009至2019年間,領展商戶平均租金大增近140%。葉劉淑儀曾批評指,自分拆物業後,領展不斷加租、逼走小商戶,令物價飆升,而新業主只視商場為投資炒賣工具,居民無法享用基本生活設施。《條例草案》建議授權房委會對其拆售的物業進行租務管制,包括成立租金調整方程式及就租金增幅諮詢區議會、拆售物業業主、相關業主立案法團及屋邨管理諮詢委員會等機制。

曾有立法會議員提出私人法案,以規管領展旗下商鋪租金。(資料圖片/盧翊銘攝)

只是,政府顯然反對兩人提出的建議。運房局回應指沒有足夠基礎讓政府支持《條例草案》所建議的措施。除了因為《條例草案》不符合《基本法》第74條所規定,即議員不可提出對「公共開支」、「政治體制」或「政府運作」造成任何實質影響的條例草案外,運房局提出參考《基本法》第6條及第105條,在引入任何限制私人產權的措施前,必須在措施的公衆效益及保障私人產權之間取得平衡,並小心考慮其適合性、必要性和相稱性,因而對草案的提議有所懷疑,並指「只要符合法律規定及地契條款,政府不能干預拆售物業業主合法地使用其物業的權利」。

房委會則表示只要有關業主不違反與房委會訂立的買賣契約中相關條文,房委會沒有法律基礎干預業主的日常運作和商業決定;而政府及房委會對所有拆售物業業主一視同仁。至於對租務管制的看法,當局認為除非正常市場競爭過程未能制約某業主或某零售商擁有的市場權勢,否則不應輕易考慮引入租務管制。一般而言,在考慮引入租務管制前,亦應優先考慮各種可促進市場競爭的措施。

(香港01製圖)

租務管制在香港的發展歷程

理論上,租務管制可改善業主與租客議價能力不對等問題,並穩定物業市場及紓緩通脹。租務管制可以有不同形式,包括:

(一)參照樓宇應課差餉租值後的市值租金等相關數字,限制應付租金在「合理水平」

(二)限制每年加租幅度在某個百分比內

(三)現有租客擁有優先續租權

(四)訂明如業主欲終止租賃時須給予的最短通知期

為了保障租客權益,防止業主無理加租及隨時終止租約,港英政府早於1921年實施首項租務管制措施。到了四十年代,便為住宅樓宇及商業樓宇引入租務安排,《1947年業主與租客條例》限制戰前樓宇租金須定於1941年12月25日的「標準租金」水平,遏止租金升幅及保障租客租住權。當時,政府容許業主因翻新樓宇而增加租金,但加租幅度不可超越投資金額的某個百分比。

此外,港英政府成立「租務審裁處」處理租務糾紛,並授權審裁處釐定「標準租金」的加幅比率。在1947至1976年,戰前住宅樓宇的最高租金增幅為55%;而非住宅樓宇增幅為150%,加幅較住宅樓宇為快。《業主與租客條例》在1953年和1955年再作修訂,訂明豁免租賃期長於五年的商業樓宇的租金管制、被逼遷租客可獲業主賠償,又授權租務審裁處可調高「標準租金」。儘管其後政府屢次就住宅樓宇修訂法例,但無意再就非住宅樓宇施加更多管制,認為此舉會變相補貼個別產業,偏離自由市場經濟的原則。

時至七十年代末,政府逐步檢討及放寬管制,例如分兩階段將戰前住宅樓宇和非住宅樓宇的最高租金分別調升至「標準租金」的155%及350%。戰前非住宅樓宇的租金管制在1984年7月1日撤銷,提供六個月終止租約通知期的規定則在2004年告終。

香港多年來以旅遊業帶動生意及人流,旺區租金不斷飆升。圖為銅鑼灣時代廣場。(資料圖片/高仲明攝)

韓國、比利時怎樣做?

事實上,不少地區早已不再將商舖租金問題全交由市場處理,但香港政府卻未曾跟從。

在資本主義及新自由主義的巨輪下,中小企往往成為被剝削的一群,土地政策被財團、大發展商主導,工商舖價格急升,中小企未能負擔昂貴租金,韓國亦不例外。當地在2001年推出《商店街建築物租賃保護法》(Commercial Building Lease Protection Act),用作壓制租金大幅上調,保障小商戶利益。此條例涵蓋作營業用途的建築物及商舖,但並非適用於所有商業租戶,需符合保證金上限要求—以首爾為例,法例保障租約保證金低於6.1億韓圜(約388.5萬港元)的租戶,其他地區的保證金上限要求則低於首爾,全國約有九成租戶可獲此法律保障。

法例除了訂明一些基本的租賃原則外,亦有一些較其他地區法例進取的條文,如首次租約不超過五年的租戶,可享有續租優先權。法例又指出,不論是租方還是賃方,雙方均有權因應稅項、經濟環境等狀況要求增減未來租金或保證金;如決定加租,按照在2018年實施的修訂,加租幅度不能超過5%,而簽訂合約及新租金水平生效一年內不可再加。

南韓在2001年推出《商店街建築物租賃保護法》(Commercial Building Lease Protection Act),壓制租金大幅上調。(AP)

當地政府期望為中小企業及工人提供實質幫助,而保證金及加租幅度由政府參考通脹率、市場利率、租賃市場及經濟走勢等因素作不定期修訂,儘管仍未有效改善經濟不平等的現象,但至少未有扼殺有心人創業的機會。

又例如比利時,當地政府容許每年根據扣除煙酒、燃料類的消費物價指數估算租金,而在1951年推出的《商業租賃法案》(Commercial Lease Act)中,指出租賃雙方在每三年期租約結束時,可向太平紳士提出審議租金申請,前提是其中一方能證明在新情況下,新租金應比原訂租金至少高或低出15%。如獲批淮,同一地區的相類物業亦需調整租金。

當年香港戰後人口急升、房屋短缺,因此租務管制措施以住宅樓宇為主,從而保障租住權,與當下香港有不同的社會背景。「有形之手」固然有利有弊,既可能減少惡性競爭並保存小商戶生存空間,亦可能降低投資意慾,政府對租務市場的監管不需從一個極端走向另一極端。但若果放任不管,地區小店、老字號、以至大型連鎖店等店舖終有吃不消的一天。

上文節錄自第214期《香港01》周報(2020年5月18日)《為租戶充權非不可能任務》。

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