藉「守護程序公義」釀內會停擺風波 議會亂局的本質是什麼?

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人人都說,「程序公義」是香港的核心價值;然而,不同的政治群體在不同的政治爭拗中祭出它時,卻都賦予其不同的內涵和解釋——因泛民「拉布」導致半年召開19次會議仍然未能選出正副主席的立法會內務委員會停擺風波,便是經典又可悲的例子。主持選舉的公民黨郭榮鏗堅稱自己「跟足程序」,但被港澳辦及中聯辦點名批評「惡意拖延」;而被指對亂局視而不見近七個月才出手「剪布」的立法會主席梁君彥,也聲稱自己是按部就班地「守護程序公義」,但遭泛民主派指摘是肆意妄為地「破壞議事規則」。當「程序公義」成為政治操作和庸碌無為的藉口,造成折騰七個月的「議會停擺」,立法會議員所應該守護的,究竟是硬邦邦的「程序」,還是活生生的「公義」?

「程序公義」成為政治操作和庸碌無為的藉口,造成折騰七個月的「議會停擺」。(資料圖片)

藉「守護程序公義」之名而釀成長達半年的內會停擺風波,經梁君彥接納英國憲法權威、御用大律師彭力克的法律意見,引用《議事規則》第92條賦予的主席權力取消公民黨郭榮鏗的主持資格,並直接委任財委會主席陳健波於今日(5月18日)主持選舉,終於告一段落。梁君彥「剪布」前夕曾經接受《香港01》專訪,被問及何以遲遲未有糾正議會亂局時,他強調自己作為立法會主席,必須秉持中立、按部就班地「守護程序公義」;不過,當他近日終於展現主席承擔、致力維護議會運作,卻被泛民批評是「霸王硬上弓」、「罔顧程序公義」;與此同時,被指藉程序問題惡意拖延選舉的郭榮鏗,也堅稱自己主持會議時「嚴格遵守《議事規則》,保障議員發言權利」,批評梁君彥做法不合理。

個個都說自己「守護程序公義」,難道個個真的在「守護程序公義」?「程序」的制訂,固然是要確立獨立、透明和正義的執行原則,保障執行者不會因各種因素而偏頗,以確保結果的「公義」。然而,令人失望的是,這場長達七個月的內會停擺風波,卻是源於那些口口聲聲說要「守護程序公義」的執行者們,基於各懷鬼胎的政治目的而大鑽程序的空子,導致公義未能彰顯,或者只達致他們各自所謂的「公義」而罔顧香港整體利益;結果,泛民未能懸崖勒馬,建制只能被動挨打,議會就這樣虛耗了大半年。

說不清「留白」,選不到「主席」

立法會下設的內務委員會、財務委員會及18個事務委員會,每個立法年度舉行一次換屆選舉,當中的正副主席之位往往是兵家必爭之地。在行政與立法關係良好、建制與泛民未至於劍拔弩張的年代,兩大陣營通常會互相協調人選,例如在2008至2012年的第四屆立法會期間,18個事務委員會中便有12個由建制和泛民輪流出任主席,而被視為舉足輕重的財委會,更是四年均由民主黨劉慧卿執掌;不過,隨着近年議會撕裂,雙方往往協調失敗,例如2014年「佔中」期間,泛民曾經「突襲」,全員加入財委會轄下兩個小組委員會並成功搶佔主席一職,翌年建制為「懲罰」泛民而發動攻勢壟斷內務、財會及16個事務委員會的正副主席。

直到現屆立法會於2016年展開首個會期,不少老將退居二線,議會氣氛稍微緩和,但當泛民提出應以建制泛民的議席比例57:43分配委員會主席職位時,一度遭計劃以72:28分配的建制拒絕,幸而雙方最終未有陷入僵局,公民黨郭榮鏗更出任被視為立法會大會「會前會」的內委會副主席,成為民建聯李慧琼的副手。照理說,李慧琼和郭榮鏗應該可以攜手完成四個任期,然而,去年中爆發的反修例風波不但令社會陷入空前撕裂,也令建制與泛民關係跌至冰點;因此,去年10月展開新會期之前,建制已有風聲流傳計劃踢走郭榮鏗以全面掌控內會,而泛民則表明拒絕與建制協調,又揚言「寸土必爭」,並警告對方或需負上政治代價。

這場內會停擺風波,就是在上述背景下展開的一場「選不到的主席選舉」。現屆立法會最後一個會期於去年10月16日展開,內委會率先於10月11日召開會議,除了為即將舉行的大會作準備,還計劃按慣例提早選舉正副主席,以便會期開始後順利展開工作。不過,由於當時正值反修例的第二波高潮,泛民主要針對內會主席與政務司司長張建宗的會面安排,以及特首林鄭月娥發表《施政報告》的保安事宜進行討論,直至3.5小時的會議結束時仍未能處理選舉事項。

郭榮鏗主持會議時,把看似「不相關」的議題裁定為「相關」,容許議員無止境討論,明顯未能履行促成議會有效進行的職責。(資料圖片)

內會遂於10月15日再召開特別會議,由於原主席李慧琼競逐連任,故交由副主席郭榮鏗主持選舉;不過,在長達六小時的會議裏,郭榮鏗除了用不少時間處理22名泛民議員的互相提名,更以「內會主席是負責立法會保安事宜的行政管理委員會之當然副主席」為由,裁定立法會保安議題是與內會主席相關的討論,容許泛民議員就此侃侃而談,最終卻連選舉論壇方案都未能拍板。10月18日,即內會原定新會期首次會議,也變成選舉主席的特別會議,往後至今年1月3日之間,內會再舉行九次特別會議,泛民持續猛攻保安事宜,結果歷時17.5小時也未能進入選舉。

問題是,選不到正副主席,內會就不能進入其他議程嗎?不能擔任選舉主持,李慧琼就不能處理其他事務嗎?可惜,無論是《議事規則》第75條,抑或《內務守則》第20條,偏偏都沒有涵蓋這兩種情況——首先,條文只列明內會主席任期直至新主席誕生為止,卻沒有明確指出原主席在新主席選出之前是否具備原有職權;其次,條文也只列明每屆立法會後續會期的正副主席選舉可以在該會期開始前舉行,但並沒有明確規定「主席選舉」必然是首個議程。

很不幸地,當內委會於10月25日就此尋求立法會秘書處的法律意見時,自2015年接替有二十七年經驗的馬添耀出任法律顧問的馮秀娟,不但給出了備受爭議的說法,甚至為泛民打開「拉布」缺口——面對議事規則的「留白」,她選擇參考以往慣例及海外經驗,認為「主席選舉」是委員會的首要任務,此前不能處理其他事項,而原主席的職權也只限於召開會議而不能調動議程,否則將會違反自2002年輕微修訂《議事規則》及《內務守則》以來的解讀。

有關意見旋即引起很大迴響。立法會前秘書長吳文華指出,《議事規則》之所以將內會主席任期訂明直至新主席當選為止,而非隨每個會期的結束而任滿,就是為了配合立法會大會的不斷運作,防止內會主席出現真空情況,因此原主席李慧琼絕對有權在選舉期間制訂議程,好讓內會同時處理其他事務,以免內會甚至大會因主席選舉拖延而停擺。曾任多年內會主席的自由黨榮譽主席劉健儀也認為,《議事規則》的精神在於確保議員能夠履行立法的職責,而非要令內會出現職能的真空,所以只要李慧琼仍然在任,就有權有責處理紛爭。

另外,《香港01》翻查立法會秘書處引述海外經驗的參考材料時,發現當中存在一些值得斟酌的地方,例如秘書處為證明其他議會「各委員會的首個程序是選舉主席」,只引用了第25版英國《議會行事方式》第38章第17段關於委員會主席選舉的內容,卻沒有參照《議會行事方式》當中的其他規定和具體案例,例如1979-1980年度下議院內政事務委員會,以及1987-1988年度下議院歐洲立法專責委員會,當主席人選得票相等或無人願意動議某人出任主席時,委員會容許暫時改由署任主席帶領討論其他事務,直到下次會議再處理選舉問題。

當我們質疑梁君彥欠缺承擔、給予內會「自我解決」的時間太長、空間太闊、代價太大時,他並不以為然,而是重申自己處事公道、裁決公開、致力守護程序公義。(資料圖片)

堅守了「程序」,失卻了「公義」

可是,本應有權就法律意見作出裁決的內會主席李慧琼,甚至可以根據《議事規則》第92條決議未有規範的議會事宜的立法會主席梁君彥,卻一直默不出聲,變相「放縱」郭榮鏗繼續把持選舉;而郭榮鏗則以「保障議員發言權利」為由,拒絕就議員發言時間及內容設限,泛民因而不斷藉討論拖延選舉程序;遲遲未能選出正副主席的內會,也就長期無法審議已提交大會的法案、決議是否成立法案委員會跟進法案,以及處理提交予大會省覽或批准的附屬法例等等,陷入停擺困局——截止4月29日,已有14項法案及80多項附屬法例未能獲得內會審議及跟進,如果內會無法恢復正常運作,它們或將隨立法會任期完結而失效。

梁君彥上周接受《香港01》專訪,被問及何以遲遲未有出手糾正議會亂局時,他不斷重申「立法會主席一般不會插手委員會事宜」、「立法會主席要守護立法會,如果樣樣插手,會失去公正性」、「立法會主席好像有很大權力,但不能有權用盡,要跟足程序、參考慣例、權衡利弊、考慮法律挑戰」等等說法;他又坦言,自去年10月已經預見泛民「拉布」,但認為內會的政治問題需要給予空間進行自我解決,要待政治無法解決時,再藉《議事規則》出手;他更自言「只是一個過客,只負責守護這裏,守護完我就pass給第二個……(我守護的)是程序公義」。

所以,當我們質疑梁君彥欠缺承擔、給予內會「自我解決」的時間太長、空間太闊、代價太大時,他並不以為然,而是重申自己處事公道、裁決公開、致力守護程序公義。

無獨有偶,助力泛民成功「拉布」近七個月的郭榮鏗,於上月中旬被國務院港澳辦及香港中聯辦罕有點名批評其「濫用權力」、「藉程序問題惡意拖延」時,也是以「守護程序公義」為由反駁,又自言主持選舉時嚴格遵守《議事規則》、跟足程序和慣例;他更把事件與「民主自由」掛鈎,揚言「如果可以為香港人爭取民主自由而被DQ(取消議員資格),是我一生的光榮,不會有遺憾」。

那麼,我們不妨來看看郭榮鏗主持的程序,有多「公義」?

首先,郭榮鏗被指容許議員無止境地討論「與選舉相關」的議題,因而衍生很多瑣碎無聊且「與主席選舉不相關」的提問,浪費議會時間。究竟何謂「相關」、「不相關」?他又基於什麼原則,將看似「不相關」的議題裁定為「相關」?

以「程序公義」為名「玩弄程序」,誰來守護香港人的整體利益?(資料圖片)

時光倒流至去年10月15日,當郭榮鏗接手主持選舉時,由於不少泛民議員認為行管會保安事宜與內會主席選舉相關,故不斷就此議題發問,其後秘書處法律顧問應民建聯張國鈞的要求發表意見,提到「如果在一會兒的選舉論壇,委員有意問候選人對保安安排有何看法,在此基礎上,我認為可以說是與選舉相關,也只是基於此關係才相關」—郭榮鏗正是基於這個法律意見,裁定行管會的保安議題與內委會的主席選舉屬「直接相關」。

不過,必須指出的是,郭榮鏗只是選擇性地聽取有關法律意見,因為法律顧問所指的「與選舉相關」並不是沒有前提,也並非認為討論可以無限延伸,她甚至已經指出,主持的職責是令「主席選舉有序、有效舉行」,但無論從過程抑或結果論,主持了19次會議都仍然未能進入正式正副選舉程序的郭榮鏗,明顯有失職之嫌,變相令公義不能彰顯,甚或只彰顯了他及其政治陣營所想要的「公義」,卻罔顧整體香港人的利益。

基於這套即使相隔十萬八千里也「與選舉相關」的邏輯,內會直到今年1月3日舉行第12次會議時,泛民持續猛攻保安議題,期間又臨時提出不少無約束力動議,例如要求行管會向內會提供2019年6月至10月的保安文件,以供內會能夠公平公正地進行正副主席選舉的辯論及投票,甚至要求立法會秘書長陳維安出席內會會議,向議員解釋保安安排,以便內會選取最適合的正副主席人選等等。至1月10日,由於工聯會何啟明去信內會,要求將延長產假至14周的《僱傭條例修訂草案》繞過內會,郭榮鏗又容許議員討論有關信件,至會議結束仍然未能進行選舉。

農曆新年假後,受新冠肺炎疫情影響,2月份的三場會議全被取消,到3月13日重啟內會時,由於公民黨楊岳橋、陳淑莊、郭家麒及譚文豪共同去信要求取消該次會議以免增加感染「武漢肺炎」的風險,而建制派則提出疫情應該以「新型冠狀病毒肺炎」命名,所以在長達兩個小時的會議中,兩大陣營竟然糾纏於這兩個不知與主席選舉有什麼直接相關的問題,不少議員的發言更是相當無聊而又言之無物——例如郭家麒用了約20分鐘發言,指如果「武漢肺炎」涉及歧視,「香港腳」也應該易名「真菌腳」以免歧視香港人云云,而他說着說着也忍俊不禁—更可笑的是,法律顧問已經指出,主持郭榮鏗無權取消會議或取消選舉;換言之,關於「取消會議」的討論根本沒有任何意義,但郭榮鏗卻沒有即時制止。

郭榮鏗「一錘定音」裁定所謂「相關議題」,但又沒有限制議員的發言時限,明顯導致主席選舉出現不合理的拖延。除此之外,泛民主持的另一問題,是去年12月6日工聯會麥美娟提出一項有約束力動議,要求立即表決內會主席選舉論壇的方式,並隨即進行選舉論壇及投票程序;不過,當時代替郭榮鏗主持的最資深議員民主黨涂謹申並沒有即時處理有關動議,而是按慣例決定優先處理大量由泛民提出的無約束力動議。

問題是,麥美娟沒有明言該項動議屬於「程序動議」、按照《事務委員會主席手冊》理應被優先處理,但在泛民後來透過眾籌尋求的法律意見中,它卻被理解成已經在輪候隊列中的「類似動議」。如果它屬「程序動議」,何不優先處理?而無論它屬什麼動議,即使郭榮鏗終於在1月7日應建制派「班長」廖長江要求「劃線」,停收議員無約束力議案,但在辯論麥美娟這項有望推進主席選舉的動議前,還需經過近10項瑣碎動議,惟郭榮鏗卻無意為促成「主席選舉有序、有效舉行」而立即處理。

如果香港從政者能夠及早展現承擔,港澳辦及中聯辦何須「事事關心」?(資料圖片)

爭取了選票,犧牲了議會

郭榮鏗固然未能恪盡主持之責,沒有致力促成內會主席選舉的有效舉行,而建制派除了以麥美娟的動議和廖長江的「劃線」要求這些零星舉措應戰,在長達半年的拉鋸當中,似乎也未能善用《議事規則》及《內務守則》打破停擺困局,直到4月9日才如夢初醒,突然發表聯署聲明強烈譴責郭榮鏗主持選舉時濫用權力、拖延程序,令內會無法正常運作,要求立法會主席梁君彥及內會主席李慧琼設法破局。

耐人尋味的是,當梁君彥還未來得及作出回應,四日後即4月13日港澳辦及中聯辦就罕有聯手以「答記者問」形式發表聲明,點名譴責郭榮鏗等泛民議員為求政治目的而借程序問題惡意拉布,涉嫌觸犯公職人員行為失當。

郭榮鏗等人是否「刻意」為之可謂見仁見智,但他在1月3日見記者時,曾經表明如果政府繼續強推市民反對的議案,例如《國歌法》本地立法、《基本法》第23條立法等,而對「五大訴求」充耳不聞,將會導致內會維持現況,無法審議各項議案;至於3月13日,當他在內會會議上被李慧琼質疑理應盡快主持主席選舉而非討論疫情問題時,他大耍太極地回應指,「不要低估香港市民的智慧和雪亮的眼睛,無論他們有沒有看直播,都清楚發生什麼事,我落街有很多市民都告訴我,記住頂住內會」,但他隨即補充「我不知道市民什麼意思」。

值得一提的「插曲」是,面對「兩辦」來勢洶洶地依法亮劍,政圈一度傳出泛民有意「收手」的風聲,但有過百名區議員隨即發表聯署,認為內會主席選舉是當下議會陣線的關鍵一仗,要求泛民議員寸土必爭、切勿讓步,「否則今日退讓一時,只會為中共及其爪牙積微,日削月割,以趨於亡」,泛民隨後表示會抗爭到底。他們就這樣,被牽着鼻子,無法回頭。

「兩辦」發聲後翌日(4月14日),梁君彥終於出面呼籲議員要團結務實解決紛爭,方能履行議會立法職責,但後續會議仍然毫無進展。直到5月4日,梁君彥才對外公布,早於3月底透過立法會秘書處徵詢外聘資深大律師余若海及孫靖乾的意見,兩人認為在內會選出新任主席之前,原主席李慧琼仍有權責處理內會事務;不過,梁君彥並沒有根據余、孫的意見作出裁決,而是轉交李慧琼定奪,李慧琼以內會主席身份接納後,隨即宣布於5月8日召開兩個內會會議,分別進行主席選舉及處理其他事務,為內會困局帶來一線轉機。

有趣的是,泛民批評梁君彥利用公帑購買符合心意的法律意見、甚至藉此推翻秘書處的法律意見,但他們也隨即透過眾籌集資36萬元,以索取資深大律師戴啟思及名譽資深大律師陳文敏的法律意見,並趕及在兩場內會會議舉行前夕對外公布,宣稱李慧琼無權主持,惟有關意見不獲接納。

郭榮鏗等傳統泛民代表,都被本土派牽著鼻子走,究竟還能否回頭?(資料圖片)

面對同一個內會困局,根據同一份《議事規則》和《內務守則》,為什麼會出現截然不同的法律意見?立法會尋求及接納法律意見的準則到底是什麼?難道尋求了數量愈多、排名愈資深的法律意見,其觀點就愈應該被接納?

對此,梁君彥認為,「法律意見的意義在於幫助議會解決紛爭」,他當時只負責「提供法律意見」而非「作出主席裁決」,內會信納與否全憑內會主席甚或整個內會自己決議。

值得一提的是,立法會秘書處法律顧問馮秀娟也認同李慧琼有權主持內會;當被質疑推翻自己去年10月所提供的意見時,她解釋指去年之所以認為應該由新主席決定新會期的新議程,是基於「正常情況下」作出的判斷,但內會經過六個月仍然未能選出主席,明顯不是正常的情況,也即出現了一個當初秘書處擬備法律文件時未能預見的問題;她又強調,「當選舉出現延誤是一個新的問題,要解決的是問題本身,而不是回頭去否定或改變對《議事規則》條文的正常解讀及應用」,因此,作為內會主席的李慧琼絕對有責任出來解決這個新問題,至於用什麼方法、幾時解決,全都交由主席判斷和決定。

於是,內會在5月8日下午舉行第9次會議,經過三個多小時的「混戰」,最終由李慧琼主持處理緊急事項,泛民在隊友陸續被逐後拉隊離場,並揚言會「抗爭到底」。直到上周五(5月15日),梁君彥終於出手,宣布接納英國憲法權威、御用大律師彭力克及大律師陳浩棋的法律意見,引用《議事規則》第92條所賦予的主席權力,委任財委會主席陳健波主持內會主席選舉,今日(5月18日)直接進入投票程序,並由李慧琼當選主席。

儘管郭榮鏗等人認為梁君彥行使職權時絕不公正,又批評彭力克「離地」、不熟悉香港政治、根本毋須引用相關條文;然而,如果詳細瞭解了這場持續大半年的停擺風波的來龍去脈,怎會不知道泛民只是「欲加之罪」,卻折射出以「守護公義」為名「玩弄程序」的「窮途末路」?

上文刊登於第214期《香港01》周報(2020年5月18日)《藉「守護程序公義」釀內會停擺風波 議會亂局的本質是什麼?》。

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