【港版國安法】執行機制雙管齊下 本地編制已有澳門經驗

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至於「港版國安法」與此前同類討論最大不同之處,就是它在「法律制度」外一併注意到「執行機制」。

承接上文︰【港版國安法】中央代為制定 將如何立法實施?

從2003年《國家安全(立法條文)條例草案》到近年坊間重提《基本法》第23條立法的過程中,焦點一般放在對各項犯罪行為的法定懲罰,較少考慮立法後的具體執法、審判問題。今次王晨宣讀的《說明》交代相關工作的背景時,卻特別提到「除了法律制度外,香港特別行政區在維護國家安全的機構設置、力量配備和執法權力等方面存在明顯缺失,有關執法工作需要加強」,結尾又稱制定相關法律以後要「加強專門機構、執行機制和執法力量建設」,《決定》草案正文再強調「香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為」,這些都是屬於「執行機制」而不是「法律制度」層面的內容。

《決定》草案在這方面最引人注目的一點,莫過於提出「中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構,依法履行維護國家安全相關職責」。現時這些駐港機構詳情未明,各方對它會否包含執法人員亦無統一看法,例如全國政協常委唐英年推斷有關機構「都會包括一部份執法人員,因為他們過往不可以合法地在香港作任何行動,而現在就可以」,相反全國港澳研究會副會長劉兆佳認為「中央不會容忍跨境執法這回事,香港的執法機關在香港執法只能得到香港法律授權,不可能有出面的人入來香港執行一些別的地方的法律」。

王晨宣讀的《說明》交代相關工作的背景時,卻特別提到「除了法律制度外,香港特別行政區在維護國家安全的機構設置、力量配備和執法權力等方面存在明顯缺失,有關執法工作需要加強」。(美聯社)

無論如何,考慮到香港近期社會局勢及《說明》、《決定》的整體措辭,中央肯定認為現時有迫切需要在香港設立分支機構,相關職責恐怕也不會限於太間接的「監督」或「聯絡」。

同樣值得留意的是,《決定》草案一方面提出中央維護國家安全機關根據需要在香港設立分支機構,另一方面又稱特區本身亦「應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制,加強維護國家安全執法工作」,而去年四中全會也是將「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」、「支持特別行政區強化執法力量」二事並舉。這些有關香港建立機構、加強執法的描述可以理解為強化本地維護國家安全編制,故此對於《決定》草案一個合理的解讀是中央分支機構、香港本地編制將會雙管齊下,兩者角色互為補充、並行運作,而不一定像部份人猜測那樣非此即彼。何況早為《基本法》第23條進行本地立法的澳門,已經建設了一套在「澳人治澳」下維護國家安全的執行框架,足證「港人治港」下本地編制難以被中央機構完全取代。

本地編制已有澳門經驗

2018年9月,澳門政府公布第22/2018號行政法規,設立「澳門特別行政區維護國家安全委員會」,該委員會主要負責統籌和協調澳門一切維護國家主權、安全及發展利益的工作,並且分析研判涉及國家安全及社會穩定的形勢、協助制定維護國家安全政策和統籌推進與國家安全有關的法律制度建設等,成員包括澳門行政長官、行政法務司司長、保安司司長、警察總局局長、行政長官辦公室主任、保安司司長辦公室主任、法務局局長、司法警察局局長等人。

2019年3月,澳門政府公佈第4/2019號法律修訂《司法組織綱要法》,加入規定《維護國家安全法》裏的犯罪須由預先指定的中國公民法官和檢察院司法官來處理。(新華社)

在今次全國人大會議上,港區全國人大代表暨湖南省政協委員陳曼琪打算提出的《建立和完善香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制》建議,亦呼籲參考澳門相關經驗依樣畫葫蘆設立一個「香港特別行政區維護國家安全委員會」,現在看來相關建議頗大機會獲得落實。

2019年3月,澳門政府公佈第4/2019號法律修訂《司法組織綱要法》,加入規定《維護國家安全法》裏的犯罪須由預先指定的中國公民法官和檢察院司法官來處理。2020年1月,澳門立法會第一常設委員會又在一般性討論及表決環節上通過修訂《司法警察局》、設立《司法警察局特別職程制度》兩項法案,賦予司法警察局調查「危害國家安全的犯罪」專屬職權,以及豁免政府公布部份執行機密職務之司警人員身份的責任;由澳門行政長官辦事處發出的法案解釋文件更表示當局日後還將進一步修改《司法警察局的組織及運作》法規,以成立「保安廳」、「國家安全情報工作處」、「國家安全罪案調查處」、「國家安全政策研究處」、「國家安全事務綜合處」等負責維護國家安全的部門。

如果港府維護國家安全編制仿效上述澳門經驗,香港警務處內估計亦將設置一系列專門維護國家安全的部門,而這種做法在香港歷史上也不算是新鮮事,因為英殖時代皇家香港警察隊便有過負責反間諜、收集情報及監控政治性組織等工作的「政治部」(Special Branch)。同時,香港法院外籍法官人數自回歸以來雖然已經不斷減少,但在較高級別法院裏仍然有一定比例,這種情況近年亦曾經於中國及香港社會引發過爭議,預料他們很可能會像澳門那樣被剔除出審訊國家安全法律案件的行列。

香港法院外籍法官人數自回歸以來雖已不斷減少,但在較高級別法院裏仍有一定比例。(資料圖片/李澤彤攝)

此外,由於香港實行澳門沒有的陪審團制度,現行《陪審團條例》又規定「任何年齡已達21歲但未達65歲並且是香港居民的人」都可以出任陪審員,當中非中國公民或是擁有雙重國籍者未來應該均會遭禁止參與審理牽涉國家安全的案件。

中央國安機關進駐香港

最後要來談「中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構」,一般認為這個「維護國家安全的有關機關」是指在1983年設立、組織架構上隸屬國務院的中華人民共和國國家安全部,2009年時任國家安全部部長兼黨委書記耿惠昌便稱呼其部門為「國家安全機關」。於1987年首部《中國法律年鑑》的「國家安全機關及其工作」專節裏,編者聲稱國家安全部的「主要任務是領導和管理反間諜工作,開展隱蔽戰線的鬥爭,保衛、促進社會主義現代化建設和統一祖國的大業,加強人民民主專政,保障國家安全」。現時內地各省市的國家安全局、國家安全廳,都是直屬國家安全部的地方機構;由於相關部門從上至下都不主動公開信息,故此它們長期以來一直讓外間產生行事詭秘的感覺,這點湊巧有些類似港英時期的「政治部」。

但有一點需要提醒一下,2013年11月中共第十八屆中央委員會第三次全體會議決議成立中央國家安全委員會,到2014年1月中共中央政治局研究決定國安委設置,確認由中央總書記習近平出任國安委主席,同年4月國安委舉行了第一次會議,習近平發表講話提出「必須堅持總體國家安全觀,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經濟安全為基礎,以軍事、文化、社會安全為保障,以促進國際安全為依託,走出一條中國特色國家安全道路」。而在2017年2月由習近平主持的國家安全工作座談會,中央宣傳部、中央政策研究室、中央軍事委員會、中央政法委員會、公安部、外交部、人民銀行以至省市黨委均有要員出席,可見近年「維護國家安全的有關機關」已經不再限於國家安全部,其他中央部門都有機會配合「港版國安法」在香港設立機構。

近年「維護國家安全的有關機關」已不再限於國家安全部,其他中央部門都有機會配合「港版國安法」在香港設立機構。(資料圖片/歐嘉樂攝)

當然,「維護國家安全的有關機關」如無意外的話應該會根據《基本法》第22條設立駐港機構,可是香港社會過去一個多月剛好曾對中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室跟該條文的關係爆發爭議,難免令一些人懷疑相關機構未必按照該條所言遵守本地法律,但從《說明》交代相關工作基本要求包括「切實保障香港居民合法權益……任何維護國家安全的工作和執法,都必須嚴格依照法律規定、符合法定職權、遵循法定程序,不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權益」,加上《駐軍法》又規定了香港駐軍人員「遵守全國性的法律和香港特別行政區的法律」、「違反全國性的法律和香港特別行政區的法律的,依法追究法律責任」,今次中央國安機構駐港機構估計亦將設有同樣要求,現階段我們毋須庸人自擾地假定它們未來可能不受本港法律規管。

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上文節錄自第215期《香港01》周報(2020年5月25日)《「港版國安法」的立法與執法》。

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