【港版國安法.深度】澳門如何完成《基本法》23條立法?

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全國人大昨日(5月28日)表決通過授權人大常委建立直接在港頒布實施「港區維護國家安全法」,當中包括分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動、以及外部勢力干預等四大範疇,以堵截因特區政府遲遲未能完成《基本法》第23條立法工作而導致的「國安漏洞」。反觀一水之隔的澳門,早於2009年落實《基本法》第23條,通過《維護國家安全法》,而過去11年來從沒有人觸犯該法。同屬「一國兩制」,澳門為何能夠順利立法?當地的執法經驗,又有哪些地方值得香港參考借鏡?

香港政府2003年推動《基本法》第23條立法時引起軒然大波,不但觸發50萬人上街,更因自由黨「倒戈」而導致當局沒有足夠票數,最終只能撤回草案。澳門立法會則在2009年通過《維護國家安全法》(下稱「國安法」),15條條文明文禁止七類危害國家安全行為——叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、與外國政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為,違者最高監禁25年,若多罪並罰則為30年。這亦是澳門最高刑罰。

2003年,香港50萬人上街遊行反對《基本法》第23條立法。(法新社)

澳門政府最初打算在2003年立法,但香港民意反彈令當局有所警惕,而且有當地意見認為,澳門民生、行政相關法律本已滯後,如為《基本法》23條立法,原定的法律改革難免更折騰,更會引起社會爭拗。立法一事就此沉寂了一段時間,直到2006年,澳門基本法起草委員許崇德出席澳門特區成立七周年的座談會時表示,特區應盡快自行立法,以保護國家安全,全面落實、貫徹基本法;澳門基本法委員會委員、北京清華大學法學院副院長王振民亦表示,當局可以根據實際情況,並參考國際經驗,制訂適合澳門的國安法律。除此,當時澳門特首何厚鏵連續兩個任期亦即將於三年後屆滿,所以也有意見認為何厚鏵作為首任特首,理應完成憲制責任以及競選承諾。

澳門政府遂於2007年6月公布《澳門特區2007至2009年度公共行政改革路線圖》,就社會發展需要、及民生訴求提出法制改革,當包括落實《基本法》23條立法工作。翻查當時新聞,社會普遍支持,連民主派人士如「新澳門學社」也發表聲明,表態不反對為《基本法》23條立法,但期望立法同時需保障市民自由權利,全面諮詢澳門居民及提高立法透明度。這樣的民情基礎及社會氛圍與香港截然不同,立法過程走得比香港順暢。當局在2008年10月21日公佈澳門基本法23條草案諮詢文本,就法律原則及內容如犯罪界線展開為期40天的諮詢工作,包括五場就不同社會界別而設的介紹及諮詢會,以及一場公開諮詢,亦開設國安法網頁等不同渠道,供公眾查閱及發表意見。

面對爭議 如何解決?

儘管與香港相比,澳門較具備為《基本法》23條立法的社會條件,但並不代表沒有疑慮聲音。諮詢一出,社會主要聚焦如何在國家安全與居民的個人權利間尋找平衡,擔心立法會妨礙言論自由。此外,澳門民主派立法會議員吳國昌認為,草案諮詢期太短,而諮詢文件提出「預備進行分裂國家活動」已可被判刑,但無晰界定「預備行為」的定義,文件亦無將公眾利益視為抗辯理由,將影響公眾知情權。澳門大學傳播系助理教授譚志強當時則擔心,立法令傳媒不敢報道率先得到的官方消息,而竊取國家機密罪不公開審訊,令人質疑是否公正。

與香港相比,澳門較具備為《基本法》23條立法的社會條件,但並不代表沒有疑慮聲音。(資料圖片)

對於以言入罪的憂慮,當時何厚鏵便多次重申,立法是按照《基本法》規定,填補回歸多年來的法律真空,而條文只會規管嚴重犯罪行為,不會削弱言論、思想及批評權利。他更承諾:「叫一些口號,或者寫一、兩篇文章批評中央政府,批評特區政府,我相信這完全不會由這個法律去管制。」

在公開諮詢後,澳門中華新青年協會在諮詢期間進行街頭調查,共有效收集1,726名18歲以上的澳門居民意見,調查顯示,有55.3%受訪者不了解《基本法》第23條,但有91.3%的受訪者認同澳門特區有責任維護國家安全,亦有七成受訪者支持澳門依法自行制訂《國安法》,部分受訪者或在不了解情況下表態支持立法,他們認同澳門特區有責任維護國家安全,但社會在推廣和教育《基本法》仍存在很大的改進空間。當時澳門亦有零星的團體請願及遊行,如在於2008年11月民間團體「民主起動」發起的「反對23條惡法大遊行」,遊行約有100人參與,時任香港立法會議員梁國雄、四五行動及社民連成員亦有前赴澳門參加。

「行政長官一開始就跟市民講清楚:我們徴求意見,不是問大家『要不要』,『要不要』是沒有什麼好討論的,基本法也寫好,這是我們的責任,但怎樣立法是可以討論,找到大家也可以接受的方案。」全國港澳研究會理事、澳門大學法學院教授駱偉建說。他觀察到,社會支持聲音成主流,但過程之中有很多市民對法律不甚理解,擔心主要圍繞「言論自由」及「新聞自由」兩方面,「如何界定言論自由?什麼可以說?什麼不可以說?說了後變成煽動叛亂?什麼是國家機密?報道會否涉及國家機密問題?」他說,這些都是社會在日常生活中較常面對問題。

時任澳門行政長官何厚鏵曾承諾︰「叫一些口號,或者寫一、兩篇文章批評中央政府,批評特區政府,我相信這完全不會由這個法律去管制。」(新華社)

那麼澳門如何釐清?駱偉建指澳門參考多地國安法的做法,認為 「寫清楚便可解決,畢竟有一條界線」。 當時澳門政府便為煽動叛亂的言論設立兩個條件——「公開」及「直接」。駱偉建解釋,公開、清楚不模糊的言論影響他人,才會對社會造成危害;而「竊取」、「刺探」或「收買」國家機密才屬違反國安法。例如,公務人員接受記者採訪之前,沒有妥善收好涉及國家機密的文件,而被記者意外看到文件,並將其寫成報道,那只有公務人員需要負上刑責。駱偉建補充:「有人問是否故弄玄虛?沒有故弄玄虛⋯⋯這十年間也沒有出現問題或有人觸犯法律。沒人犯罪,反映我們可以把法例訂好,法例能起防範作用。」

《國安法》第四條(節錄)

(一)公然和直接煽動他人實施本法第一條、第二條或第三條所規定的犯罪者,處一年至八年徒刑。

《國安法》第五條(節錄)

(一)竊取、刺探或收買國家機密,危及或損害國家的獨立、統一、完整或者內部或對外安全利益者,處二年至八年徒刑。

(二)接受澳門特別行政區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金錢或有價物進行竊取、刺探或收買國家機密的間諜活動,或明知該等實體或其人員從事上述活動但仍為其招募人員、提供協助或任何方式的便利者,處三年至十年徒刑。

此外,澳門《國安法》中針對「預備行為」條文也曾引發爭議,有聲音指存有灰色地帶,要求明確界定「預備行為」。駱偉建則指,需有主觀條件及客觀條件才構成預備犯罪,而叛國、分裂國家等屬嚴重犯罪行為,不能待發生才亡羊補牢,因此「預備行為」須在條文裡出現。

澳門政府在諮詢期內共收到784份意見書,贊成立法的意見書有693份,有20份反對立法,未表達傾向意見的則有71份。行政法務司就草案發表諮詢總結報告,指得悉社會較關注「煽動叛亂」、「竊取國家機密」、「預備行為」等條文上,政府建議刪除煽動叛亂行為及竊取國家機密行為預備行為的處罰,並保留對叛國、分裂國家及顛覆中央人民政府犯罪的預備行為的處罰,並參照《刑法典》規定,增設減刑機制;以及列明「國家機密」不能在事後追認。

立法以後 如何執法?

2009年,《國安法》先後在立法會以絕大比數贊成通過原則性及最後通過。近年來,澳門政府一直加強執行國安法的工作——2018年9月,澳門政府成立由特首主持的「維護國家安全委員會」,成員包括澳門的保安司司長、警察總局局長、司法警察局局長等澳門官員,負責統籌、協調澳門維護國安工作等,總人手擬由目前的約1,300人,增至七年後的1,600人;去年二月,澳門立法會通過修訂《司法組織綱要法》,規定參與國安相關案件的檢察官及法官需從中國籍人員中委任;《網絡安全法》將於12月生效,以後使用手機預付卡,都需實名登記。

全國人大常委會副委員長王晨解說制訂「港區國安法」的草案時提到,一國兩制在香港實踐過程中遇到新情況,出現新風險、新挑戰,國家安全風險日益突出。(新華社)

執法需要執法機關及人員,澳門司法警察局去年新設國安情報蒐集、罪案調查、政策研究、綜合事務等多個部門,時至今年一月,澳門立法會通過《司法警察局》法律修訂和設立《司法警察局特別職程制度》,亦擴大負責刑事偵查工作的司法警察局職權,以及在特定情况下可豁免披露部分司警身分。

種種措施不難被視為收緊自由空間,如有立法會議員便批評,政府濫用「安全維穩」、「防患未然」、「居安思危」等「萬能key」,推出《民防綱要法》、擴大警權如擴大警方截取通訊內容的範圍、引入形同「秘密警察」等法律和政策。面對這些質疑,駱偉建有另一番解讀。他提出,法治原則的第一步是立法,設立標準便需要執法,繼而就是審判程序,而澳門這些改變正正令法例做得更好,他舉例說:「執法便需要有執法隊伍及機構,警察可按要求、法律知識水平,分出更專門的部門。」駱認為,這些都是立法後需要的程序。

一直以來,基於澳門與香港民情不一,澳門種種針對國安的措舉,由10年前的立法以至今天的加強執法,均被指為香港示範,政治涵意高於應用價值。但駱偉建反駁說,澳門從1999年至2009年十年間,一直面對國安相關法律的真空問題,例如回歸前仍採用葡萄牙《刑法典》有關國家安全法律,但相關法律隨着1999年12月20日澳門特別行政區成立後無效,而香港至少還有公安條例等相類法例對應《基本法》第23條,但澳門《刑法典》卻沒有相似條文,因此需要《基本法》23條填補漏洞。

那麼為何不在回歸後立即立法?他明言時機很重要,當時澳門面臨社會治安及經濟兩座大山,政府需要穩定民心,市民也從自身利益先考慮,因此立法並非首要考慮。全國人大常委會副委員長王晨上周五(5月22日)解說制訂「港區國安法」的草案時提到,一國兩制在香港實踐過程中遇到新情況,出現新風險、新挑戰,國家安全風險日益突出。駱補充,香港當下形勢迫切,才用上附件三立法,惟香港仍然需要完成《基本法》第23條立法工作,「畢竟國家層面的立法是原則性的立法,本地是追求細節,更為具體。這兩個法律才是一個整體,國家層面及本地層面,並不矛盾。」

「如果香港將來立法也可能面對這些爭議,其實是可以討論的,只要大家接受維護國家安全是必要的,就不要為反對而反對,嘗試把事件弄得更科學、更合理,都是可以解決的。」

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