【港版國安法.深度】香港設國安委員會 「澳門模式」有何借鑑?

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一連三日的全國人大常委會議周六(6月20日)閉幕,新華社報道,人大法工委負責人在會上就《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法(草案)》作了說明,將在香港設立維護國家安全委員會,由特首任主席。保安局局長李家超日前(6月15日)接受傳媒訪問時表示,期望本周到早於2009年完成《基本法》第23條的澳門取經,並參考由澳門特首領導的「維護國家安全委員會」的實踐。誠如李家超所言,兩地國安問題的性質有相同也有相異,那麼,該委員會到底有哪些經驗值得香港借鑒呢?

五大職能,香港要跟足?

國務院港澳辦副主任鄧中華周一(6月15日)出席全國港澳研究會主辦的基本法研討會時,提到「港版國安法」是包含實體法、程序法和組織法等三種法律內容特性的綜合法律;然而,澳門自2009年自行制訂並通過的《維護國家安全法》只是「實體法」,即當時只規範了相關的權利和義務,把叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國政治組織進行政治活動、澳門政治組織與外國建立聯繫等危害國家安全的行為,列為刑事罪行,但未有涵蓋「程序法」或「組織法」的內容。

國務院港澳辦副主任鄧中華早前提到「港版國安法」是包含實體法、程序法和組織法等三種法律內容特性的綜合法律。(全國港澳研究會圖片)

剛履新的全國港澳研究會副會長、澳門大學憲法與基本法研究中心主任駱偉建接受《香港01》查詢時指出,澳門2009年通過的《維護國家安全法》一開始沿用既有的執法程序,即司警局調查,檢察院起訴,法院審判,但沒有針對「調查」作出專門規定,也沒有相關的專門組織。故在過往11年內,澳門當局陸續修訂並填補配套法案,逐漸完善了《維護國家安全法》中缺失的執法與審判內容。其中最重要的一步,是在2018年9月成立「澳門維護國家安全委員會」,以專門的組織機構去管理維護國家安全的工作。

澳門維護國家安全委員會主要有五大職能。首要職能是統籌、協調澳門維護國家主權、安全及發展利益的工作,並研究如何落實有關部署和特首指令。駱偉建解釋,整個特區政府都有責任維護國家安全,所以需要成立專門機構以領導和統籌各個部門的協作,並由行政長官擔任委員會主席、另有保安司司長出任副主席,其他委員包括行政法務司司長、法務局局長、警察總局局長、司法警察局局長,還有相關部門的辦公室主任或顧問。

第二項職能是分析研判澳門地區的國家安全形勢,即通過跟進觀察了解澳門安全狀況,分析存在哪些漏洞與危險,並以此提出建議,加以完善。第三則是協助澳門特區制訂維護國家安全的政策。駱偉建表示,這項工作的重要意義在於提出具體措施。例如2019年2月,澳門立法會通過修訂《司法組織綱要法》,規定只有屬於中國公民的法官和檢察院司法官,才可被指派處理涉及《維護國家安全法》的案件,因為外國法官審理時可能存在利益衝突。

澳門維護國家安全委員會首要職能是統籌、協調澳門維護國家主權、安全及發展利益的工作,並研究如何落實有關部署和特首指令。(Getty Images)

委員會第四項職能是統籌推進澳門特區的國安法制建設。駱偉建強調,委員會的職責僅在於建立法案,至於能否落地實施還需通過當地的立法程序。除此,委員會還會處理其他相關事宜,但目前沒有具體資料透露是什麼事宜。駱偉建提醒,無論香港以什麼形式設立維護國安的機構,都需要處理澳門國家安全委員會的相關工作。

保密令下,繞過立法會?

《澳門特別行政區維護國家安全委員會行政法規》第16條規定,「委員會會議的議題、內容、會議紀錄及相關輔助文件,以及辦公室的工作,均具保密性質」;換言之,只可由委員會主席解除保密命令。另外,澳門民主派立法會議員區錦新日前接受傳媒查詢時表示,該委員會的職能較為「空泛及抽象」,而澳門近年沒有什麼威脅國家安全的事件,所以委員會也沒向立法會交代工作細節。凡此種種,都在一定程度上令人擔憂——如果香港仿效澳門成立維護國家安全委員會,那麼,有關機構是否只需向中央問責,而無需接受立法會的監察?

對此,駱偉建回應稱,首先必須依據《基本法》理解行政機關與立法機構的關係。無論是《澳門基本法》(第50條第15款)還是《香港基本法》(第48條第11款)都明確指出:行政長官根據國家和特區的安全或重大公共利益的需要,決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。換言之,在「行政主導」原則之下,重大的國家安全和公共利益問題將凌駕於一切。再者,即使《基本法》也規定特區政府需要向立法機構負責,例如執行立法會通過的法律、定期接受立法會議員的質詢等等;不過,駱偉建指出,議員的質詢權並非毫無限制,例如不可質詢涉及國家機密的問題。

如果香港仿效澳門成立維護國家安全委員會,有關機構是否只需向中央問責,而無需接受立法會的監察?(資料圖片)

儘管如此,駱偉建並不認為委員會僅向中央問責。例如委員會根本無權決定什麼行為是犯罪,也無權定奪什麼人有否觸及法律,因為「立法權」在於立法會,且制訂工作公正透明,而「審判權」在於當地法庭,當中不涉及國家機密的審判往往是公開的,便於公眾監督。他補充,雖然「澳版國安法」自通過以來多有修補,但他相信,未來仍會繼續完善執法程序。

駱偉建提醒:「我們必須認識到,危害國家安全的犯罪和普通刑事犯罪是全然不同的。」其不同之處,首先體現在危害國家安全的犯罪往往是有組織犯罪,即是一種以集團化、階層組織化的方式,集合犯罪份子,進行分工的非法犯罪;全然不同與盜竊、殺人等個人的犯罪行為。另外,危害國家安全罪一定是主觀故意,且會造成一定社會影響的;所以很少出現個人犯罪,往往是有組織甚至有外部政治組織、團體、政府等背景。其次,國安的犯案手法亦不同於普通的刑事罪行,例如許多間諜經過專門訓練,有較強的的反偵察能力。

因此,駱偉建認為有必要成立專業隊伍專門打擊危害國家安全的犯罪行為,因為「危害國家安全罪在嚴重性和隱蔽性上與普通的一般刑事犯罪有很大的差別,一般警察不能勝任這項工作……這在全世界都是一樣的,我國憲法裡面也有規定,公安部負責普通的社會治安,那安全部就是肩負特殊的維護國家安全的任務。那麼美國也是這樣,英國也是這樣。」

駱偉建認為有必要成立專業隊伍專門打擊危害國家安全的犯罪行為。(資料圖片/鄭子峰攝)

駱偉建補充,還需為特訓隊伍執行組織法規和執行程序。目前澳門警方一般沿用以往的辦案程序處理國安案件,但這明顯已經不合時宜,「一些肩負偵察任務的人員,按照現有程序的話,需要通過法官同意才能獲得搜查令和監聽令。將來會不會有變化呢?我想肯定會有不同做法。比如現在在澳門,個別特殊案件僅需檢察官同意就可以進行搜查。」他強調,目前這些問題仍在探討中,亦需考慮這套特殊辦法如何平衡公民權利。

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