港版國安法.深度|港澳「國安委」大不同——範疇更廣,職能更窄?

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全國人大常委會議今午(6月20日)結束,期間初步審議俗稱「港版國安法」的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法(草案)》,此前法工委主任兼基本法委員會主任沈春耀曾作出說明,提到特區政府將設立「維護國家安全委員會」,而中央政府則會在香港設置「駐港國安公署」。相較早於2009年自行完成《基本法》第23條立法、並於2018年成立「維護國家安全委員會」的澳門而言,「香港國安委」與「澳門國安委」的成員和職能並不完全一致,「香港國安委」成員範疇更為細緻,而且增設一位由中央指派的顧問,但「香港國安委」並不像「澳門國安委」那樣負責統籌本地國安工作,不僅要接受中央的監督和問責,更可能要接受「駐港維護國家安全公署」的監督、指導和協調。問題是,為什麼「澳門國安委」可以能香港所不能?

為什麼成員範疇更廣?

「香港國安委」將由行政長官擔任主席,成員包括政務司司長、財政司司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境處處長、海關關長、以及行政長官辦公室主任;除此之外,更設有一位由中央指派的顧問,就委員會如何履行職責提供意見,而委員會下設秘書處,由特首提名而報請中央任命秘書長領導。反觀澳門兩年前成立的「澳門國安委」,全部由當地政府官員組成,不但沒有中央指派的國安顧問,而秘書長也由特首辦主任擔任;除了同樣由行政長官擔任主席之外,並由當地保安司司長擔任副主席,其他成員包括行政法務司司長、警察總局局長、法務局局長、司法警察局局長、行政長官辦公室主任、行政長官辦公室顧問、保安司司長辦公室主任、保安司司長辦公室顧問。

據了解,「香港國安委」將由行政長官擔任主席,成員包括政務司司長、財政司司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境處處長、海關關長、以及行政長官辦公室主任。(資料圖片/張浩維攝)

香港與澳門的政府組織架構本身存在一定分別,例如本港在行政長官之下,基本上由「三司」主理十三局及其轄下56個執行部門(包括處/署),而「三司」也都被列為「香港國安委」的委員。不過,澳門在行政長官之下,第一層為「五司」,然後依次是「局」和「處」,當中「五司」即行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司以及運輸工務司;值得注意的是,只有行政法務司司長和保安司司長可以加入「澳門國安委」,而不包括主管經濟財政的官員——這與香港明顯有別,可能與香港政府的財政規模龐大,同時作為國際金融中心,而金融安全日漸成為國家安全的重要組成部分息息相關。

另外,澳門特首和保安司司長還會共同負責管轄警察總局和澳門海關,而警察總局又會與保安司司長共同管理司法警察局和治安警察局,後者涵蓋情報收集、居留問題、出入境事務等工作;反觀香港,儘管由政務司司長下設的保安局轄下已經包括香港海關、香港警務處和香港入境處,但「香港國安委」除了納入政務司司長和保安局局長之外,還包含海關關長、警務處長和入境處處長,而「澳門國安委」則沒有納入負責同類工作範疇的治安警察局局長,也沒有像香港一樣細緻至「處」級,而是只要求這些部門的上級機構首長加入——這可能源於香港作為國際都會,無論是經濟企業或政治團體,本身就與海外組織有密切交往,而出入境事務亦相當頻繁,以備受反修例風波打擊的2019年為例,全年也錄得3.1億人次出入;因此,做好有關部門的部署工作,可謂為維護國家安全設置一道強而有力的防線。

澳門在行政長官之下,第一層為「五司」,然後依次是「局」和「處」,當中「五司」即行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司以及運輸工務司。(Getty Images)

為什麼職權範圍更窄?

至於「香港國安委」的主要職能,它將包括:(1)分析研判香港維護國家安全的形勢,規劃工作,制訂政策;(2)推進香港維護國家安全的法律制度和執行機制的建設;(3)協調香港維護國家安全的重點工作和重大行動。事實上,這些工作都涵蓋在「澳門國安委」的五大職權之內,不過,相比之下,「香港國安委」少了兩樣職能——首先,「香港國安委」無須像「澳門國安委」的首要任務那樣,負責統籌協調澳門維護國家主權、安全及發展利益的工作,並研究落實有關部署和特首指令;其次,「香港國安委」也無須像「澳門國安委」的最後一樣職能那樣,負責統籌處理澳門涉及國家安全的其他事宜。

不難看出,相對「澳門國安委」,「香港國安委」缺少「統籌」這一項重要職能。這項工作應該由誰負責?現階段人大常委仍然未有清晰說明;不過,從沈春耀的說明可見,由中央政府在香港設立的「駐港國安公署」可能扮演關鍵角色。他指出「駐港國安公署」有以下職責:(1)分析研判香港維護國家安全的形勢,並就維護國家安全的重大策略和重要政策提出意見和建議;(2)監督、指導、協調、支持香港特區履行維護國家安全的職責;(3)收集分析國家安全情報資訊等;(4)在特定的情況下辦理國安案件。除此之外,「駐港國安公署」還須與「香港國安委」建立協調機制,以監督、指導、協調香港國安事宜——從目前的資料而言,難以確定這兩個機構的地位誰高誰低,但從「公署」職能中的「監督」、「指導」及「協調」等字眼可見,可能由「公署」負責統籌有關工作。

當然,「駐港國安公署」和「香港國安委」的具體權責仍然有待當局進一步解說。問題是,為什麼「澳門國安委」可以全權自行負責當地國安事務,而「香港國安委」則要被監督、被指導呢?也許,這就是澳門早已履行憲制責任、自行完成《基本法》第23條立法工作,香港卻長期將其視為「洪水猛獸」直到國家安全備受威脅而中央必須出手的分別吧。

「港版國安法」比澳門《維護國家安全法》更為豐富,包含實體法、組織法和程序法等三種法律內容特性的綜合法律,所以涵蓋了從立法到執法的更完整的法規。(資料圖片/羅君豪攝)

立法以後,香港就可一勞永逸?

不過,必須補充的是,澳門自2009年通過的《維護國家安全法》只是「實體法」,即只規範了維護國家安全的權利和義務,把叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國政治組織進行政治活動、澳門政治組織與外國建立聯繫等危害國家安全的行為列為刑事罪行,但未有涵蓋「程序法」或「組織法」等內容,即未有明確規定相關的執法程序和執法機構的具體職能;因此,在立法以來的十一年當中,澳門當局不斷修法和立法,例如在2018年成為「澳門國安委」統籌並推進工作,又於2019年通過修訂《司法組織綱要法》,規定只有屬於中國公民的法官和檢查院司法官才可被指派處理國安案件,再於2020年通過修訂《司法警察局》法律、設立《司法警察局特別職程制度》,明確賦權司法警察局調查國安案件;另外,澳門亦將修改《司法警察局的組織及運作》法規,以成立保安廳、國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全政策研究處、國家安全事務綜合處等。

然而,「港版國安法」卻是比澳門《維護國家安全法》更為豐富,包含了實體法、組織法和程序法等三種法律內容特性的綜合法律,所以涵蓋了從立法到執法的更完整的法規。值得一提的是,「港版國安法」通過之後,香港並非可以一勞永逸,因為被納入《基本法》附件三的「港版國安法」只意味着「直接有效」而非「直接落地」,「落地」工作仍然交由特區政府自行負責,當中包括公布實施、設置有關機構、研究落實法規配套,更不能忘卻《基本法》第23條的立法工作。

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