【社會保障】每人每月有錢收 基本收入成疫症「解藥」?

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世界各地不時響起向政府爭取社會保障的呼聲,但相關需求從未像當下般真實和迫切。新冠肺炎疫情刺破了很多人,尤其是發達地區民眾對社會安全網的想像—不少行之已久、歷經變革的社會保障措施,原來既不能在危急時刻見效,亦無助民眾度過危機後自立自強。

減稅、工資補貼、派發現金、放寬失業援助……愈來愈多學者和政治人物認同向民眾提供經濟保障,有助穩定社會、維持經濟動力、減輕生活突變的衝擊,各地政府紛紛推出一系列支援措施,希望協助民眾度過眼前難關。然而,隨着曙光久久未露,愈來愈多人質疑這些短暫又或是一次性的措施能帶來多大效用,讓民眾定時收到定額金錢的「基本收入」(basic income)倡議再次成為不少人眼中的「解藥」。落實基本收入或許面對諸多困難,亦不能解決所有危機,但至少可以透過辯論和實驗,追尋更佳的保障政策。

討論基本收入,總會提及「基本收入全球網路」(Basic Income Earth Network)共同創辦人蓋伊.史坦丁(Guy Standing),現職倫敦大學發展研究學系研究教授的他早於上世紀八十年代便探索此議題。他向《香港01》表示:「我倡議基本收入,是因為新自由主義。新自由主義削弱了經濟保障,增加不平等和不安感。要克服經濟不安,就要給每個人基本收入,這是一個合法居留者的經濟權。」

史坦丁認為,要克服經濟不安,就要給每個人基本收入,這是合法居留者的經濟權。(受訪者提供)

人人可獲基本經濟保障

什麼才是「基本收入」?「基本」的含意是,人人可憑該筆收入在生活上獲得最起碼的保障,相關金額可以設定在貧窮線以上,亦可以由低開始,隨民眾接受程度和經濟發展而調整。「收入」所指的是提供現金或其他交易媒介,讓民眾可以自主決定如何消費,金額可按年齡、殘障程度等分級,例如兒童的金額較成人少,殘障者的金額較健全者多。此外,政府應繼續為有需要群體提供醫療、託兒等普及服務。基本收入倡議者多不認同向民眾派發消費券、食物券等方法,認為這些工具指定了用途,甚為「家長主義」(Paternalism)。

倡議者認為,政府應該無條件發放基本收入,例如不設收入上限、毋須入息證明、不應強制工作或求職。現時不少人在疫情下欠缺支援,正正源於部份福利措施設置太多規限,令他們不在保障範圍之內。

當然,「基本收入」不可能做到真正無條件,各倡議者的方案縱使內容不同,但通常都須有居留資格,即只惠及常住和合法居民,因此,並非如坊間預期能做到「全民」皆有。史坦丁強調這是務實的做法,否則窮國人民會湧進富國,「移民、旅客或難民也須得到幫助,但這要靠其他計劃。」

基本收入倡議者多不認同向民眾派發消費券、食物券等方法。(中新社)

由理念到實驗歷數世紀

大部份基本收入著作都把十八世紀美國思想家湯瑪斯.潘恩(Thomas Paine)視為理論原點,因為其倡議較具體,例如在《農民正義》(Agrarian Justice)中建議發放成年資本補助金及老人基本收入。史坦丁追溯基本收入概念源頭至英國在1217年頒發的《森林憲章》*(Charter of the Forest),憲章列明一般人擁有維生和享用公有資源的權利。同期發表的英國《大憲章》(The Great Charter)在修訂後加入寡婦有權獲得公有資源,亦被視為肯定了基本收入理念。

*注:1215年,英格蘭貴族不滿約翰王(King John)苛稅徵地而爆發衝突,最終約翰王在6月簽下《大憲章》。《大憲章》保障了貴族、教會的基本自由,國王不得隨意拘捕貴族及人民,而且迫令君主遵守憲法,限制君主的權力。但約翰王無意遵守,隨後經歷數次修改,在1225年重新頒布律令。總的來說,《大憲章》被視為後世英國以至其他國家的法治基石。

《森林憲章》是《大憲章》的姊妹文件,於1217年頒布。此前,君王擁有分配鄉鎮和郊野土地資源的絕對權力。《森林憲章》訂明管理公有資源的責任由君王轉移至人民,並確認任何人可以進入林區及耕種而不受處罰,只要該等行為不損害其他人的利益。後人—包括史坦丁—詮釋《森林憲章》為保障人的生計權利。

道德層面上,基本收入符合社會公義,蘊含把社會財富分享給人民、類近分紅的理念,當中有前人因耗用自然和社會資源,故透過金錢補償後人的想法。在史坦丁眼中,有了基本收入,可以減少貧窮和不平等,有助社群團結;有了基本收入,可以增進個人和社群自由,拒絕不合理的要求;有了基本收人,可以減少民眾不安,有助他們作出更理性的選擇。

但相對於其他倡議,基本收入的迴響一直較弱。在二戰前後,西方國家傾向提供普及服務,為了重建和團結社會,政府陸續擔起提供和調配資源的工作,最明顯的例子是英國的國民保險和國民健康服務(National Health Service,簡稱NHS),不論貧富均可享用公營醫療服務。

二戰前後,西方國家傾向提供普及服務,政府陸續擔起提供和調配資源的工作,最明顯的例子是英國的國民保險和國民健康服務,不論貧富均可享用公營醫療服務。(美聯社)

其後,自由主義左翼得勢二、三十年。六十年代末、七十年代初,西方正面對通脹、石油危機、經濟收縮,政策主張轉趨右傾,質疑政府無力負擔沉重社會服務開支之聲日隆。執政者眼見失業率攀升、申請政府失業救濟津貼的人數大增,轉為相信財稅和市場機制較公共服務更能改善民眾生活,期望窮人能在市場中獲取基本需要。

那時候,美國距離落實基本收入只有一步之遙。時任總統尼克遜為了吸引白人工人階級支持,加上當時政府報告指工作不能令所有人脫貧,決意改革福利政策,成立「家庭支援計劃」(Family Assistance Plan),把在職和失業住戶、單親和雙親住戶納入同一福利保障制度,福利金隨工作收入提升而減少。該政策保證每名成人每年收入最少500美元、兒童最少300美元;計劃亦要求申請者尋找工作。

1970年4月,相關法案獲眾議院通過,卻遭參議院阻撓。有民主黨員認為金額太低,有共和黨員認為助長失業,多番拉鋸後,原法案和相關修正案雖獲通過,但最終沒有執行。到1975年,美國通過推行「工作所得抵稅」(Earned Income Tax Credit),給在職低收入及有子女的家庭提供稅務補貼,以應付家庭開支。當繳稅額低於指定抵稅額,政府會發放兩者之間的差額給申請者,作為額外收入。金額按家庭撫養子女數目、婚姻狀況、家庭收入等因素而定,工作收入愈高,政府發放的額外收入愈少。「工作所得抵稅」是收入補底計劃,但不等同於基本收入,因為計劃只針對基層,而且申請者必須在職,排除了大群沒有工作的人。社會當時接受了這個制度,追求基本收入等另類方案的討論因而沉寂一段時間。

基本收入是惠及基層的福利制度,但不是萬靈丹,不能解決所有社會問題。(資料圖片/歐嘉樂攝)

金融海嘯再促成討論

2008年金融海嘯和自動化浪潮的出現,令各地社會再次熱烈討論基本收入。金融海嘯重挫歐洲就業市場,令資金流動停頓,政府大舉介入拯救經濟。當時便有倡議者提出政府可以透過基本收入即時紓困,以增強購買力和促進市場活動來催谷經濟。

另一方面,隨着科技進步,自動化更趨成熟,生產力提高的同時降低了對勞力的需求,重複性、低技術職位逐漸被機器所取代,高技術職位趨增,如何保障那些被淘汰的低技術工人,又或協助勞工銜接新的工作,便成為不少政府和政策倡議者關注的議題。給民眾提供恆常的收入補助,讓每個人都能分享自動化提高生產力的成果的基本收入再度成為討論焦點。

這段期間,基本收入的試驗較以往來得頻密,美國、加拿大、西班牙、芬蘭、印度等地紛紛進行基本收入的實驗,史坦丁便有份設計印度的版本。該計劃招募了逾6,000個西德里和中央邦(Madhya Pradesh)居民,抽樣進行對照實驗。最終結果顯示,獲發基本收入的一批,在營養、衞生、健康、學術成績、女性地位等方面的水平均有所提升,最重要的是,他們的工作意欲和收入亦有增加。

全球基本收入案例(香港01製圖)

史坦丁表示,「有基本保障的人會做更多工作、更具生產力,且更能與同事分工合作。」2011年,即印度推行實驗同年,他出版了《不穩定無產階級》(The Precariat: The New Dangerous Class)一書,描繪了百萬計基層勞動者,他們缺乏穩定工作、難獲就業和社會保障,收入遠低於付出,而且活在不安、債務和羞辱中。他認為短期、零碎和無止境審查的福利只會令這群勞動者絕望,基本收入能夠幫助他們脫離經濟困局,獲得經濟保障和自主,從而減少依賴政府。

雖然實驗計劃在2012年底完結後似乎沒有任何實質的進展,但印度財政部在2016/17年度的政府經濟調查中形容,基本收入是強而有力的主意,即使未能即時執行,也值得嚴肅討論。該國更計劃在2022年於擁有逾60萬人口的錫金邦(Sikkim)開展大型「無條件基本收入」測試,以了解計劃的可行性。

至於芬蘭、美國加州和西班牙巴塞隆拿的試驗,參加者的就業比例雖然未有很大的變化,但他們感覺更幸福,而且較少憂慮,可以投放更多時間在家庭。

朱克伯格便認同基本收入能消除社會對福利的歧視、令人保持前瞻。(Getty Images)

逃不過的財政開支擔憂

實驗一個接一個,加上諸如蓋茨(Bill Gates)、馬斯克(Elon Musk)、朱克伯格(Mark Zuckerberg)和貝索斯(Jeff Bezos)等科技巨子背書,讓基本收入的倡議備受關注—朱克伯格便認同基本收入能消除社會對福利的歧視、令人保持前瞻;馬斯克則認為基本收入是解決因機械替代勞動力而出現的失業問題的必要方案。雖然如此,提倡基本收入政策的人仍會遭到冷嘲熱諷,像去年底美國民主黨總統初選期間,提倡每人每月可有1,000美元基本收入的楊安澤(Andrew Yang)便遭到桑德斯(Bernie Sanders)和布蒂吉格(Pete Buttigieg)等參選對手連番攻擊,他更被不少人批評「藥石亂投」、「瘋狂」。

基本收入提倡多年而未見實際進展,最關鍵的原因是逃不掉「錢從何來」的質疑。對於此疑問,坊間多年來出現過不同建議,楊安澤便提出可以向Google、亞馬遜(Amazon)、Facebook等大企業開徵增值稅,另有不少倡議者提出可藉消費稅、金融交易稅、污染稅負擔基本收入的開支,又或是參考美國阿拉斯加的做法,靠出售石油和自然資源的收益支付。

亦有論者指出,基本收入可以取代部份現有的福利計劃,以香港為例,基本收入便可取代諸如長者生活津貼、生果金、在職家庭津貼、失業綜援等,變相能節省這方面的開支。此外,由於基本收入強調愈無條件愈好,故可以減省審查福利資格的開支。

史坦丁則重申,基本收入毋須一蹴而就,可由支援最低開銷做起,減輕起動資金的負擔:「我們的經驗是,即使只派發很少收入金額,例如基本生活所需金錢的三分之一,已經有正面效果。」

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上文節錄於第219期《香港01》周報(2020年6月22日)《每人每月有錢收 基本收入成疫症「解藥」?》。

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