被誤讀的「公務員政治中立」(中)——無限放大「公民權利」

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香港近年的「選擇性乜乜」問題很嚴重。例如在高談闊論「言論自由」時,總強調這是與生俱來的公民權利,卻很少談及行使它時附有特別的責任和義務,必須尊重他人權利、保障國家安全、維持公共秩序。去年至今鬧得熱烘烘的公務員「政治中立」原則又是一例,有組織以公務員即使要維持「政治中立」、但同樣享有基本公民權利為由,先後發動公務員「反修例」示威集會和「反國安」罷工公投;然而,包括回歸前後的香港在內,世界各地的公務員正正基於「政治中立」原則而被限制了一定程度的言論、選舉和結社自由,因為他們掌握分配公共資源的權力,更須遵守嚴格的行為規範和紀律要求,以體現且讓市民看見其「不偏不倚」——可是,有些人為求達到動員社會的政治目的,不但對這項基本的政治倫理「選擇性失明」,甚至罔顧公務員「政治中立」的關鍵前提必然是「效忠國家」和「效忠政府」。

《被誤讀的「公務員政治中立」》系列二之三

承接上文:被誤讀的「公務員政治中立」(上)——忽視「政治效忠」

前文提到,香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀,忽視公務員維持「政治中立」的前提,是必須「效忠國家」和「效忠政府」——這是自「政治中立」原則伴隨「政黨輪替」制度誕生的既定事實和政治傳統,當殖民政府將「政治中立」引入香港時,同樣附有「政治效忠」的潛台詞,但到香港回歸後,特區政府卻未能好好說明當中的政治倫理,更未能有效將其與「一國兩制」相扣連,導致不同政治陣營有機可乘,把「政治中立」演繹成另一個模樣。

儘管個別政治陣營討論「政治中立」時,經常選擇忽視「政治效忠」,而無限放大「公民權利」。然而,放眼世界的「政治中立」原則,它在保護公務員免受政黨政治的控制以確保「公共行政中立」的同時,都在一定程度上限制了公務員在政治方面的基本權利,例如言論、選舉和結社自由——因為他們掌握了分配公共資源的權力,更加需要讓市民看見其「不偏不倚」,因此,對於掌握不同公權力、處於不同層級的公務員,自然也有着不同程度的基於「政治中立」的行為規範和紀律要求——換言之,公務員並不享有與民同等的公民權利

世界各地的公務員正正基於「政治中立」原則而被限制了一定程度的言論、選舉和結社自由,因為他們掌握分配公共資源的權力,更須遵守嚴格的行為規範和紀律要求。(資料圖片)

根據曾任發展局政治助理的北京大學法學博士何建宗的研究,在香港的官方文件中,「政治中立」一詞最早出現在1990年10月由布政司署發出的一份名為《公務員加入政治組織及參與政治活動》的內部通告,當中包括三大內容:

首先,列明公務員「須保持政治中立,借此確保政府事務能秉公辦理,並且讓公眾人士見到確實這樣辦理,這點至關重要」,但它並沒有詳細為「政治中立」寫下定義;

其次,除警務處紀律人員之外,在符合上述原則的情況下,政府不反對公務員加入政治組織,但他們應該確保有關行為不會與其公務產生利益衝突;

最後,公務員不能參加區議會和立法會選舉,但除了首長級人員、政務主任、新聞主任、警務處紀律人員、署理待任上述職務的人員之外,公務員在沒有利益衝突和不違反外間工作規定的情況下,可以參加助選活動,但要遵守一些行為規範,例如「注意避免令政府在推行政策方面造成尷尬,或作出可能損害公務員隊伍良好聲譽的行為」、「不應使用政府資源」、「言論需審慎、言論宜溫和合度」、「對所屬部門負責處理的事宜不宜評論」。

公務員並不享有與民同等的公民權利。(資料圖片)

直到回歸後,該通告曾因名稱更改和個別組織被撤銷而進行些微修訂,但基本內容不變,其所涵蓋的適用對象和受限範圍一直沿用至今。除此之外,特區政府還發布了《公務人員(管理)命令》、《公務人員(紀律)規例》和《公務員事務規例》以規管公務員,但後者同屬不對外公開的內部通告。至2009年,特區政府把2002年發布的《主要官員問責制下公務員的角色和責任》進一步修訂為《公務員守則》,當中更為清晰地界定了公務員維持「政治中立」而受限的公民權利,包括出席黨派活動、助選或參選的自由:

「3.7不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並竭盡所能地履行職務。在履行公職時(包括提供意見、作出決定或採取行動),他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響,公務員不得以公職身份參與黨派的政治活動,亦不得把公共資源運用於黨派的政治目的上,例如進行助選活動或為政黨籌款。」

「3.8 公務員以私人身份加入政黨或參與政黨活動時,必須遵守當時適用於公務員隊伍的相關規例、規則和指引。他們須避免參與可能引致與公職身份或職務和職責有實際、觀感上或潛在利益衝突,或可能引致出現偏私情況的政黨活動。他們亦須確保以私人身份參與政黨活動,不會令政府尷尬,或損害或可能令人有理由認為有損其在公職上處事不偏不倚的和政治中立的形象。他們必須遵守一切就參與政黨及/或助選活動所訂下的規限。」

「3.9 《行政長官選舉條例》(香港法例第569章)、《立法會條例》(香港法例第542章)及《區議會條例》(香港法例第547章)分別規定,公務員不符合獲提名為行政長官、立法會或區議會選舉候選人的資格。根據有關法例,他們亦不符合獲選為立法會或區議會民選議員的資格。公務員如擬競逐行政長官、立法會或區議會議席,必須退休(如年齡符合條件的話)或辭職,以脫離公務員隊伍。」

公務員事務局局長聶德權向公務員發信,指以公務員工會名義參與「罷工公投」,會損害公務員隊伍聲譽。(余俊亮攝)

綜合香港與英國、美國和德國的政治實踐,簡單而言,維持「政治中立」時一般具備以下五大限制:(1)不能為個別政黨或組織服務;(2)履行公職時不得受本身政治聯繫或政治信念影響,不得以公職身份參與黨派的政治活動;(3)必須匿名表達意見,避免在公共領域發表政治意見;(4)參與政黨或政治活動時有所限制,具體視乎公務員的級別和工作性質;(5)對公務員參與國家和地區的選舉、助選、協助籌款等等,同樣作出一定限制。

然而,香港論及「政治中立」原則時,尤其是那些從乘著反修例之勢而活躍於人前的新興公務員組織,往往只強調公務員同樣享有公民權利,卻忽視他們更加需要遵守嚴格的行為規範和紀律要求。更嚴重的問題是,香港對於公務員違反「政治中立」的懲處,根本不如外國般與時俱進和明確,導致所有守則規例形同虛設。

延伸閱讀:被誤讀的「公務員政治中立」(下)——「守則規例」形同虛設

上文刊登於第220期《香港01》周報(2020年6月29日)《從港英到特區 公務員「政治中立」的迷思》。

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