被誤讀的「公務員政治中立」(下)——「守則規例」形同虛設

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香港近年的「選擇性乜乜」問題很嚴重。例如在高談闊論「言論自由」時,總強調這是與生俱來的公民權利,卻很少談及行使它時附有特別的責任和義務,必須尊重他人權利、保障國家安全、維持公共秩序。去年至今鬧得熱烘烘的公務員「政治中立」原則又是一例,有組織以公務員即使要維持「政治中立」、但同樣享有基本公民權利為由,先後發動公務員「反修例」示威集會和「反國安」罷工公投;然而,包括回歸前後的香港在內,世界各地的公務員正正基於「政治中立」原則而被限制了一定程度的言論、選舉和結社自由,因為他們掌握分配公共資源的權力,更須遵守嚴格的行為規範和紀律要求,以體現且讓市民看見其「不偏不倚」——可是,有些人為求達到動員社會的政治目的,不但對這項基本的政治倫理「選擇性失明」,甚至罔顧公務員「政治中立」的關鍵前提必然是「效忠國家」和「效忠政府」。

《被誤讀的「公務員政治中立」》系列三之三

新公務員工會主席顏武周表示,98%人認為無需要公務員宣誓。(李澤彤攝)

《被誤讀的「公務員政治中立」(上)——選擇忽視「政治效忠」》《被誤讀的「公務員政治中立」(中)——無限放大「公民權利」》先後提到,香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀,不但忽視公務員維持「政治中立」的前提,是必須「效忠國家」和「效忠政府」,而且無限放大公務員同樣享有公民權利,卻忽視他們同樣需要遵守嚴格的行為規範和紀律要求;然而,特區政府卻未能好好說明當中的政治倫理,更未能有效將其與「一國兩制」相扣連,導致不同政治陣營有機可乘,把「政治中立」演繹成另一個模樣。

這實在太諷刺。香港往往以成功植入西方政治體制為傲,但實際上只能「抄襲」人家的「輪廓」,卻未能掌握更加重要的政治內涵。更嚴重的問題是,香港對於公務員違反「政治中立」的懲處,根本不如外國般與時俱進和明確,導致所有守則規例形同虛設。

香港沒有制訂《公務員政治中立法》。(資料圖片)

例如前文提及的《公務員加入政治組織和參與政治活動》內部通告,直到回歸後也沒有因應憲制秩序的改變和網絡文化的興起而作出調整——當中規定公務員在不違反「政治中立」的原則下可以加入「政治組織」,但有關「政治組織」的定義只涵蓋兩大內容:一是組織鼓吹與香港有關的政治意見,並通過宣明目標或活動去達致,二是推舉候選人競選區議會或立法會的組織。

然而,近年港獨思潮冒起,通告卻未有限制公務員不得加入這類與《中國憲法》和《基本法》相違背的組織。至於公務員受限制參與的「政治活動」,也沒有涵蓋因應社交媒體普遍流行而衍生的網絡動員活動,例如「新公務員工會」便在社交網站建立群組,又號召會員參與涉及反對「港區國安法」的罷工公投,也不時發表政治性言論。

6月20日,「二百萬三罷工會聯合陣線」、「中學生行動籌備平台」舉行公投,決定是否就國安法立法進行罷工罷課。新公務員工會主席顏武周促請政府正視同事表達意見的權利。(高仲明攝)

再者,《公務員守則》當中,關於「政治中立」的條文其實存在不少漏洞。例如《守則》只明確規定禁止公務員以公職名義參加政治組織或政治活動,卻沒有明言公務員能否以「個人名義」參加有關組織或活動,這變相賦予公務員一個極大的灰色地帶——去年反修例風波期間,任職勞工處二級助理事務主任的顏武周曾經發起「公僕仝人,與民同行」的公務員集會,要求當局回應「五大訴求」;當被質疑此舉違反「政治中立」原則時,他辯駁稱是以個人身份發起集會,出席的公務員也是以個人身份參加集會,而當公務員休班時脫下制服,就只是普通市民,同樣享有集會自由,可以就政治議題發聲。

諷刺的是,顏武周等人明明是以「公務員」之名發起反對政府政策的集會,卻又以「個人」而非「公務員」身份為出席的集會公僕作狡辯。事實上,只要是在任的公務員,無論當刻是否正在執行公務,他們的「公務員」身份都不會發生任何改變,而他們的違規行為也不會因為是「個人身份」而減少對「政治中立」乃至整個行政官僚所造成的負面影響。

然而,由於香港並沒有制訂《公務員政治中立法》,即使公務員違反上述《公務員守則》或《公務員加入政治組織及參與政治活動》內部通告的規定,也必須通過政府內部的公務員紀律處分機制去處理,而具體個案並不會對外公開。以2014年「佔領中環」為例,當時有公務員在Facebook成立「公務員撐雨傘」專頁,支持「佔中」之餘,更鼓動公務員上載遮擋了名字和照片的員工證,聲稱有逾1,000名、遍布78個政府部門的公務員參與有關活動—從實際環境來說,這絕對是「政治活動」的一種,但根據何建宗的統計,他翻查過去幾年處理公務員紀律問題的公務員敍用委員會年報,並沒有違反「政治中立」的個案

只要是在任的公務員,無論當刻是否正在執行公務,他們的「公務員」身份都不會發生任何改變,即不會因而減低對公務員團隊的負面影響。(資料圖片)

英國同樣沒有為公務員的「政治中立」立法,而是把它當作公務員聘用條款的一部份,但當局的規限和執行都比香港嚴格得多。當局對「政治活動」的定義範疇十分廣泛,包括參選、助選、發表政治言論、投稿、著書等等,而無論參與哪種活動,事先都要向上級或部門首長申請,審批一方也需要提供詳細指引。

美國、德國和台灣則有制訂《公務員法》。以「政治中立」來說,美國早於1939年通過《哈奇法》,又名《防止有害政治活動法案》,適用於由聯邦政府撥款的全國僱員,規定他們不得參與黨派選舉或相關政治活動,美國更設立特別調查辦公室,為公務員參與政治和發表言論的規限訂立詳細指引,包括他們在互聯網絡和社交媒體的黨派活動;曾經有名鑄幣廠工人在選舉當天從事政黨活動,因而被控違反《哈奇法》,聯邦最高法院認為,他雖然只是一名低級政府僱員,參加黨派活動對國家的影響也微乎其微,但如果允許一個僱員參與,政體聯邦僱員積極參與政治的累積效應會很大,屆時可能影響公共服務的效率

至於台灣的《公務人員行政中立法》,則明確規範公務人員參與政治活動的限制,例如第9(三)條規定,「公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人」,從事「主持集會、發起遊行或領導聯署活動」、「在大眾傳播媒體具銜或具名廣告」等等。

剛剛在港頒布實施的「港區國安法」列明,香港居民在參選或者就任公職時,應當依法簽署文件以確認或者宣誓擁護《基本法》,效忠中華人民共和國香港特別行政區;公務員事務局局長聶德權也已預告,當局正就公務員宣誓進行研究工作,下月將向立法會提交進度報告——可見,如果公務員繼續選擇性演繹「政治中立」,他們或將進一步斷送更多可以自行演繹的選擇

上文刊登於第220期《香港01》周報(2020年6月29日)《從港英到特區 公務員「政治中立」的迷思》。

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