立法會選舉延期︳議會任期是三年、四年、五年?草委是這樣考慮的

撰文:凌益琛
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新冠肺炎疫情嚴峻,特區政府早前宣布押後立法會換屆選舉至明年9月5日,全國人大常委會昨日(8月11日)則決定延長現屆立法會議員任期至少一年,以處理「議會真空期」,而下一屆立法會任期則維持在《基本法》第69條所規定的四年。翻查《基本法》起草過程,不少草委早就立法會議員的任期和更替方式進行多次討論——究竟應該採用三年制、四年制還是五年制,又應該沿用全換制還是輪換制?它們到底各有何利弊?當中又涉及哪些考量?這些問題,在今天看來,仍然極具現實意義。

根據基本法推廣督導委員會委員李浩然編寫的《香港基本法起草過程概覽》,第69條先後進行八次修訂,才由第一稿中的「香港特別行政區立法機關成員任期為四年」,改為「香港特別行政區立法會除第一屆任期為兩年外,每屆任期四年」的最終版本。這期間,基本法起草委員會和基本法諮詢委員會成員的討論聚焦於兩個問題:其一,議員更替應採取輪換制還是全換制?其二,立法會議員任期應為三年、四年還是五年?

立法會任期應為三年、四年還是五年?(資料圖片/羅君豪攝)

議員更替應採取輪換制還是全換制?

在1986年6月政治專責小組第四次會議附件《十二個政治構想》中,政治學者鄭碩宇表示,立法機關成員的任期可以沿用當時立法局的三年制,直選可與區議會選舉同時進行,功能團體選舉可在直選後一個月進行。他的論據在於,三年的任期可以維持現狀不變,而選舉集中能夠避免勞民傷財,同時避免選民對選舉冷漠。

鄭碩宇的觀點帶出了有關任期長短及委員更替背後的幾個考量:是否維持現狀不變,是否有利於議員履行職能,如何保證選民政治參與的熱情等。其中,保證選民的參與熱情與選舉頻率密切相關,這也涉及到立法會是採用輪換制還是全換制的問題。

所謂輪換制,是指將所有議員分為兩批或以上,每期選舉只重選其中一批,從而實現每期都有一部份舊的議員連任。其優點在於,能夠在立法機構的運作上具有延續性,使新任議員有時間熟悉制度的同時,不影響機構運作。其缺點則在於,如果有一個較為強勢的團體,則很有可能集中資源壟斷所有議席。另外,如果輪換的次數太多,會造成選舉過密,導致勞民傷財,並使選民失去政治參與的熱情;但亦有意見認為,頻密的選舉反而能夠使選民保持對政治的關注度。而全換制則指全體議員同時上任,同時卸任,優缺點則與輪換制相反。

立法會議員全換制與輪換制各有何利弊?(資料圖片/梁鵬威攝)

議會任期應是三年、四年、還是五年?

在後續的討論中,不少論者認為,立法會三年任期優點在於延續了立法局的運作模式,能夠實行《中英聯合聲明》中保持現狀的原則。同時,如果採用輪換制,可將議席分為三批,每年重選一次;也可分為兩批,及每一年半重選一次。

四年制的優點則是,較之三年制,新任議員在熟悉整個制度運作後,能夠有更多的時間參與工作發揮職能。四年制也更方便採取輪換製,可將議員分為兩批,每兩年輪換一次,選舉頻率較三年制更低。

有人提出五年任期,其優點在於能夠與內地制度相銜接,方便與內地官員聯絡。而五年任期下,如採用輪換制則可以每兩年半選舉一次,一次替換一半議員,選舉事務較少;也可每年替換五分之一的議員,較低的輪換幅度有利於政局安定與政策延續,但也存在選舉過密的問題。

全國人大常委會以全票通過延長現屆立法會議員任期不少於一年,直至新一屆立法會任期開始為止。(資料圖片)

此外,1988年10月基本法咨詢委員會徵求意見報告中,有建議指出,立法會議成員任期應與行政長官一致,以便兩者的協調與合作。而若兩者任期不同,立法會議可能仍支持上一任的行政長官,新上任的行政長官或難以得到立法會議的支持。

全國人大常委會昨日以全票通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》,即延長現屆立法會議員任期不少於一年,直至新一屆立法會任期開始為止,而該屆議員任期仍為四年。新華社昨晚發稿指,全國人大常委是為維護香港的憲制秩序和法治秩序,以確保特區政府的正常運作,而作出這個必要而適當的決定。

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