【深度】從港英到特區 香港享有「三權分立」嗎?

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教育局局長楊潤雄周一(8月31日)就高中通識教科書刪去或修改「三權分立」內容回應記者疑問,指出香港不論九七前後都不是三權分立;特首林鄭月娥翌日(9月1日)公開支持有關說法,強調香港是行政、立法和司法機關互相制衡和配合。事件引起社會爭議,認為官方所言顛覆社會認知;然而,翻查港英殖民至特區政府的政治實況,以及《基本法》起草期間對於香港政體的爭論,香港的確從沒實行過真正意義上的「三權分立」。

回歸前行政集權

「三權分立」之爭,主要源於兩個層次,包括權力來源和具體分工。先談「權力來源」層面的爭議,相信這也是官方最為在意的問題——一般來說,「三權分立」形容主權國家,意味「權力自在」,但香港作為直轄於中央人民政府的特別行政區,其「高度自治」權力源自中央授權而非與中央分權,因此,既然香港在「主權政治」的問題上不能再含糊,官方也必須在政治體制和權力來源上正本清源。至於第二個層面的爭議,在於「三權」的具體呈現,問題不在於「有沒有」,而在於「怎樣有」——究竟是完全平等獨立,抑或由某種權力主導?

要真正實現「三權分立」,就需要行政、立法和司法機關在憲制地位上均等,並擁有相對完整、獨立的權力,在職能上「交叉重疊」,才能起到分立、制衡的作用;而香港在回歸前屬行政集權,在回歸後承襲了這種體制,加以一定程度的民主成份,從而走向行政主導+立法監督+司法獨立的政治體制,遠不是「三權分立」制度。

香港在回歸前屬行政集權,在回歸後承襲了這種體制,加以一定程度的民主成分,從而走向行政主導+立法監督+司法獨立的政治體制。(資料圖片)

香港在回歸前,由《英皇制誥》《皇室訓令》規定的政治體制所主導。其中,英皇任命港督,港督主持行政局和立法局,全權提名並經英國外交聯邦事務部同意委任行政、立法兩局議員和其他高級官員。相比起現在的立法會,當時的立法局是輔助港督施政的角色,港督對所有議案和法案皆有否決權,集行政、立法大權於一身;《英皇制誥》《皇室訓令》亦給予了港督任命司法官員的權力,司法官員亦需向港督負責。

儘管這種「集權」形式曾於回歸前10多年突然出現變化,極有限度地下放權力——1984年《中英聯合聲明》簽署前半年,港英政府突然推出《代議政制綠皮書》推動民主化,至1991年立法局部份議席首次舉行地區直選——不過,60位立法局議員中,只有18位由直選產生,而港督仍然享有議會的最高權力,即仍維持「行政主導」而非「三權分立」。

鄧小平反對「三權分立」

至於回歸後的香港應該實行什麼政治體制?基本法起草委員會曾經就此展開多次討論。1987年4月16日,時任中共實際最高領導人鄧小平會見草委期間,明確反對香港「照搬」英美議會制度和「三權分立」,認為其不利於政治穩定和強勢管治。同年六月,草委會政制專題組在廣州討論相關問題時,秘書長李後被傳媒問及對「三權分立」的個人意見,也表明不要再提「三權分立」,而特區的政治體制將沿用「香港的模式」,即行政機關、司法機關、立法機關互相制衡、互相配合。

鄧小平會見基本法起草委員會期間,曾明確反對香港「照搬」英美議會制度和「三權分立」,認為其不利於政治穩定和強勢管治。(資料圖片)

至1990年3月全國人大常委會審議《基本法》,起草委員會主任委員姬鵬飛作說明時,亦延續了1987年的取態,強調香港的「行政機關和立法機關之間的關係應該是既相互制衡又相互配合;為了保持香港穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約」,從而確立香港政府在行政主導、司法獨立、立法監督的互相制衡下維持高效的社會管治。

在回歸後,香港雖然在一定程度上承襲了「殖民地」的政治體制模式,但在「一國兩制」之下,中央給予了香港「高度自治」的權力,並從中引進了民主成份。這些制度皆制約了行政權力,同時賦予立法和司法機關更大的權力。比如,行政長官由選舉委員會選舉產生,共由中央任命;立法機關獲得提出否決議案和提出除涉及公共開支、憲制和政府運作之外的議案權力;司法機關則被賦予終審權,惟香港法院無國防、外交等國家行為的管轄權,全國人大常委會亦有對中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款的解釋權。

行政主導+立法監督+司法獨立

雖然行政長官的權力難以港英時期的總督相提並論,但整體的政制權力仍向行政主導傾斜,行政長官的權力和職責遠比立法機關和司法機關大。在立法方面,行政長官擁有公共政策、政治體制和政府運作方面的首先提案權;凡涉及政府政策方面的議案,議員在提出前必須得到行政長官的書面同意;香港立法會對行政機關和立法機關提出的議案,採用簡單多數通過,議員議案的通過則有更高的門檻,立法會通過的議案也要經過行政長官簽署同意。即使立法機關享有特首彈劾權,但當立法會以三分之二的多數表決通過後,也必需呈交中央人民政府(國務院)作最後決定。

從上述分權的實際狀況來看,香港政治體制所分配的權力很大程度上向行政機關傾斜,但這不代表行政機關能夠「一權獨大」、立法會沒有監督權、甚或司法並不獨立。

2008年,時任國家副主席習近平訪港,首次提出「三權合作論」。2017年習近平以國家主席身份再度訪港,進一步闡釋「三權合作論」意涵。(資料圖片/余俊亮攝)

基本法委員會委員、港大法律學院教授陳弘毅,曾經引用港大法律學院榮休教授佳日思(Yash Ghai)在《Hong Kong's New Constitutional Order》書中的觀點,指出「《基本法》所規定的政制有內在的矛盾,一方面行政和中央的權力體現着威權統治,另一方面立法會體現着民主政治,直選產生的議員的民望和認受性凌駕於行政機關的領導人,立法會可行使其對法案和財政預算案的否決權癱瘓政府的運作。」

(香港01製圖)

香港政府唯有推動行政、立法和司法三權合作,修補行政和立法關係,才能有效推進社會管理——這正是2008年,時任國家副主席習近平在訪港期間提出的「三權合作論」——「行政、立法、司法三個機構互相理解、互相支持,共同珍惜我們現在來之不易的香港繁榮穩定的大好局面」

回歸至今已有23年,香港社會仍然誤解所處地方的政治體制,對「三權分立」的理解偏面,很容易被郭榮鏗等「一日變天」的言論所帶動,這正是香港政府需要糾正的社會問題,如果政府仍舊忽視香港問題的政治現實,縱使解開社會對「三權分立」的誤解,亦難以主導行政,推動社會發展。

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