真正的三權分立|李浩然

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對於香港是否實行三權分立這個議題,近日社會掀起了一輪爭議,湧現很多立場看法,卻在否定相反意見之外,鮮有看到比較堅實的論述。

撰文︰李浩然

什麼是三權分立?

所謂三權分立 (Separation of Powers),從字面的解釋,僅是「權力分割」。而一般對三權的理解,只是對一個實質政體在管理和運作下最起碼的權力劃分模式,即「行政」部門、「立法」機構和「司法」機關 (trias politica)。其實不少地區的政治權力劃分,並不必然依據這三個部分。例如台灣地區,其政治架構就把權力分割為五個院,除了普遍認知的三權外,還加上「監察院」和「考試院」。所以,一般對三權分立描述的其中一個重點,只是對權力的分割。

如果要進一步深入討論,還要理解這個權力的定義。針對國家跟政治相關的權力,分為主權、政權和治權。主權比較容易理解;一般來說,在現代政治理論下,基本上所有現代民族國家都認為主權屬於人民。至於政權(履行國家主權的政治組織歸屬及其統治合法性)和治權(管治權),在最典型實行三權分立體制的美國,兩黨通過選舉競爭,勝出的便能夠獲得任期內的政權和連帶的治權。主權在人民手裏,通過選舉演化產生為政權。然而,美國選民既選舉行政部門的總統,也選舉立法機關的國會議員。通過兩個分別的選舉,實際上已經把政權分割了。再加上文藝復興政治理論下對政治權力分割的主張,把司法部門提到了跟行政和立法相同的地位,最終形成了一個政權三立的局面。

在最典型實行三權分立體制的美國,兩黨通過選舉競爭,勝出的便能夠獲得任期內的政權和連帶的治權。(美聯社)

沿着包括孫中山先生在《三民主義:民權主義第五講 》等關於權力分立的論說進一步來看,主權和政權是一體的。政權由主權衍生出來,沒有主權就沒有政權;而「主權在民」這種虛無的理念,又需要透過政權來實際體現。所以美國的三權分立,或對權的劃分,實際所指的是政權,並因政權的分立而形成主權的分立。反過來說,就是在美國,行政、立法或司法,任何一方都不能單獨地代表美國的整體主權。只有三者加在一起,才是一個完整的美國主權;同時政權還可以由不同的政黨把持。美國的三權分立制度,是通過實際選舉運作,把政權和治權統一起來;其結果是一個縱向(主權、政權和治權)的統一,和橫向(行政、立法、司法)三分的權力格局。

重點在於權力是否得到制衡

三權分立根本不應是問題的焦點,重點在於權力是否得到制衡。

現代政制發展的理念,推崇權力分割和權力的互相制衡 (Check and Balance),從而避免因濫用權力而衍生的腐敗問題。然而,權力該怎麼劃分?不同地區國家有不同的選擇,不存在哪個比較優越。權力劃分越細緻,運作成本越高,制衡越多,效率越低,一切也要看社會的發展水平和文化選擇,不能一概而論。

而且,根據倡議治權分割的法國哲學家孟德斯鳩,三權分立的另一個必要條件,是被分割的權力需要有「獨立性」。理由很簡單,依附在別的權力下的權力,不但失去實質分割的意義,也同時不能有效地對依附的權力進行監察。因此,定義一個政治實體是否三權分立,除了要看有沒有互相制衡的機制外,還要看每個分割的權力部門的主要功能是否獨立運作,不受其他部門機關的干預或支配。

香港的行政、立法和司法權,均由國家通過《基本法》授予。(資料圖片)

根據《基本法》建立的政治體制,又是否符合孟德斯鳩提倡的三權分立體制?《基本法》賦予香港特區獨立的司法權,這方面在社會上從來沒有爭議;香港在司法上跟內地是兩個平等而獨立的法域。至於由《基本法》第四章第二節(第59條至第65條)設立的香港行政機關,即香港特區政府,本身並不受制於任何權力部門的支配或影響,並且是在行政長官領導下獨立行事的權力機關。然而,在設定立法機關時卻不一樣。《基本法》第三節雖然賦予立法會在特別行政區內的立法權,卻清晰地訂明這並非完整和獨立的權力。理由是根據第76條,香港特別行政區立法會通過的法案,須經行政長官簽署、公布,方能生效;而且,第74條也否定了立法會議員在牽涉公共開支、政治體制和政府運作範圍內提出法律草案的權力。這種行政立法關係,正是我們經常說的行政主導的含意。所以,從嚴格的角度來說,香港跟英國一樣沒有真正的三權分立制度。

雖然英國並沒有嚴格的三權分立體制,但是對權力相互監督的精神,卻深植於英國的法治傳統中。亦因為香港回歸前的普通法原則,通過《基本法》在回歸後繼續適用,三權分立理論中的憲制性理念繼續被香港法院所應用,因此,籠統地說香港法庭奉行三權分立的原則也無不可。然而,從對制度的精準理解來看,政府現在主動糾正過往教材粗疏的問題合情在理。

其實無論有沒有三權分立的制度,任何爭議最後也是以《基本法》作為解決的標準,不存在沒有三權分立的憲制性原則,法庭便會失去解釋法律的方向。況且,政府的回應「各司其職,互相制衡」,其實也間接描述了行之已久的三權分立精神。

英國並沒有嚴格的三權分立體制,但是對權力相互監督的精神,卻深植於英國的法治傳統中。(新華社)

從國家主權看三權分立爭議

我們進一步從國家主權的角度看香港的三權分立問題。我們理解的三權分立,主要參照美國的經驗而來。如上所述,美國的三權分立,最終指向的是國家主權的分立。

中國實行的是全國人民代表大會制度,全國人大是國家的最高權力機關。這種路徑實際上類似孫中山先生所倡議的國家政權整全性,並在整體性權力下形成授權治理權力的分工;也有點類似英國的議會至上原則。既然如此,香港特區政府作為中華人民共和國的一個地方政府,不擁有主權,那又何來處理主權分立制度的能力呢?

香港的行政、立法和司法權,均由國家通過《基本法》授予。中央對特區執行行政和立法權擁有監督權;這是被授權者須要對授權者負責任的表現。因此不能說香港獲得授權後就擁有了超然性而不被監督,並從而可以形成所謂的三權分立。全國人民代表大會制度不走三權分立的模式,在中央授權地方的機制下,又怎會變成了三權分立呢?

自從回歸以來,便有很多司法覆核案件,市民通過法庭挑戰行政和立法機關的行政行為或立法行為。(資料圖片/高仲明攝)

事實上,三權之間互相制衡。例如自從回歸以來,便有十分多的司法覆核案件,市民通過法庭挑戰行政和立法機關的行政行為或立法行為。同時,三權之間也work in alignment (有些說法稱之為三權互相配合或合作,但筆者認為這些詞語難以完整描述)。這是什麼意思呢?例如法庭判處了一個犯人入獄,那監獄的管理和執行懲罰措施,便是由行政機關負責。

無論從三權分立所指向的主權格局,香港沒有能力進行主權分立的制度安排,還是從內在的行政立法關係來看,都已經充分顯示出香港所實行的,並不是三權分立制。然而,香港的行政、立法和司法「各司其職,互相制衡」,已經充分體現了三權分立所追求的權力制衡的憲制精神。

李浩然

香港特區政府基本法推廣督導委員會委員

上文刊登於第231期《香港01》周報(2020年9月14日), 文章原題《美國駐華大使辭職的三大理由》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。



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