三大問題致良好政策一團糟 青年宿舍無法令青年安居

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上樓無期、上車無望、愈住愈細、愈住愈貴……凡此種種,都是深具「香港特色」的老生常談,而一首首「窮忙」悲歌背後,到底埋葬了多少年輕人的「安居夢」?打從曾蔭權時代,特區政府已為剛投身社會的年輕人構思興建「青年宿舍」,以幫助他們儲蓄;然而,計劃延宕九年,七個合共能夠提供3,300多個宿位的項目當中,至今只有香港青年協會營辦的大埔PH2正式入伙,惟只有78個單位,且平均租金達5,000元,被指根本無助青年擺脫困境。一個立意良好的政策,為何歷經三屆政府仍是一團糟?究竟是政策本身就不穩妥,完全未能根治青年住屋窘況,還是政府怠政而執行能力不足,才會鬧出如此費時失事的笑話?

大埔的青年宿舍PH2,是全港首個青年宿舍項目,有78個單位。(資料圖片/盧翊銘攝)

青年宿舍計劃最早由時任特首曾蔭權在2011年《施政報告》提出,希望能夠滿足年齡介乎18至29歲、渴望擁有自己居住空間的青年的短期住屋需要。不過,計劃歷經九年後,直到今年3月,首個只有78個單位的PH2項目才正式入伙,當中有70個面積為187至232平方呎的單人單位,每月租金為4,248至5,831港元,另有兩個面積為398平方呎的雙人單位,月租8,670至8,711港元,還有六個面積為152至189平方呎的共居單位,月租4,606至5,671港元。

等了又等,青年宿舍可謂「千呼萬喚始出來」,即被社會詬病不已,包括耗時過長、進度太慢、單位數量杯水車薪、租金價格不菲等等,既未能滿足數以萬計青年的住屋需求,遑論要藉此紓緩他們的生活負擔,從而儲蓄置業。一個立意良好的政策,為何歷經三屆政府仍是一團糟?通過梳理整個「青年宿舍」計劃的前因後果和發展脈絡,問題癥結主要有三—錯判房屋問題,政策連連失誤;「恩澤心態」作祟,安排匪夷所思;迷信新自由主義,將政府責任外判。這導致當年的「青年」苦等九個寒暑變「中年」,望穿秋水也未能成為受惠的一群。

青年宿舍PH2對青年來說租金並不便宜,且租期不得超過五年,難以令青年安居。過往不時有團體就青年住屋問題發起抗議行動,但多年來仍未見太大改善。 (青協圖片)

問題一:

錯判房屋問題 政策連連失誤

無可否認,青年住屋需求熱切,以只有78個單位的PH2項目為例,合共收到約900份申請,即超額申請約10.3倍;若參考立法會資料研究組今年初所發布的《數據透視:對青年人的房屋支援》則可見,由2011至2019年,每年平均有約5.8萬名30歲以下年輕人申請公屋,當中有不少人在大專課程尚未畢業時便已經早早申請;2017年的居屋買家數據也顯示,有5.1萬名申請者年齡在30歲以下,佔所有申請者的一半,最後只有297人成功購得物業。

不過,必須指出的是,住屋供不應求並非青年獨有的問題,而是纏繞香港已久的老問題,2011年的「青年宿舍」計劃正是在這樣的背景下展開—在殖民時代末期,港英政府以置業主導房屋政策,導致樓市炒風蔚然,當時全港有逾半數家庭未能置業;到回歸前後,鑑於首任特首董建華為提升自置居所比率而大舉推出「八萬五建屋計劃」,卻不幸遇上1997年金融風暴及2000年科網爆破,導致大量住宅供過於求,負資產業主湧現;到2002年,港府為穩定樓市,時任房屋及規劃地政局局長孫明揚推出九項政策(孫九招),包括不再拍賣土地、停止出售居屋、取消租務管制等等,令住宅供應出現致命的「斷崖式下跌」,總落成量由1997至2001年的平均每年8.2萬個,減少至2002至2011年的平均每年3.1萬個;在2009年,又因金融海嘯後美國推出量化寬鬆政策導致大量熱錢流入香港並炒賣住宅物業,樓市自此瘋狂失控,差餉物業估價署的私人住宅售價指數便由2009年的121.3飆升至2011年的182.1。

時值樓價飆升,初出茅廬的年輕一族既難以置業,又無法「退而求其次」購入居屋,不少人只能轉投居住環境更差的劏房,繼而把矛頭指向「地產霸權」,並埋怨特首偏袒商家,質疑官商勾結。於是,有非政府組織向曾蔭權獻計,表示可為部份青年興建「青年宿舍」以紓緩怨氣,但毋須政府額外撥出任何土地,而是「善用」一些非牟利團體本身已經獲批的「政府、機構或社區」用地加以改建,再交由團體營辦;曾蔭權接納有關建議,遂於2011年10月中發表的最後一份《施政報告》宣讀計劃,儘管整個段落不足100字、目標未清、具體未明,但在政府公關了得的情況下,仍然備受一眾學者和不同陣營的吹捧,認定有望消弭青年不滿。

從上述脈絡不難看出,「青年宿舍」的誕生,只是政府用以表態安撫青年的權宜之計,根本從未打算徹底解決青年住屋問題!這不禁令人質疑,特區政府是否低估了連串與需求脫節的房策失誤的嚴重性,甚至誤讀青年怨氣和住屋困局的根源,以為單靠一些小修小補就能搪塞了事。試問,如果特區政府能夠洞悉房屋問題源於置業主導的房策目標,敢於仿效新加坡政府改以公營主導,又怎會導致大量港人成為「樓奴」,甚至被迫一起「推高」樓價,從而造成炒樓的瘋狂?再問,如果特區政府不再盲目迷信自由市場經濟,而是敢於挑戰既得利益集團,大膽推出有效打擊樓市的措施,樓價怎會長期陷於瘋狂境地?年輕人又怎會苦無安居之所?

問題二:

「恩澤心態」作祟 安排匪夷所思

上文已經指出,「青年宿舍」只是暫時用以安撫民心的小恩小惠,但問題是,為什麼當青年住屋壓力爆煲時,特區政府卻未能大刀闊斧對症下藥,而是選擇得過且過?其實,這正正折射出港府施政時無法擺脫的「恩澤心態」—自以為明君聖主,偶爾賜予臣民恩惠,以顯示聖心仁厚,但也不過是「慷全港納稅人之慨」,而且無法與核心問題對焦。

既然是「恩惠」,那就毋須「認真」,只要做做樣子就可,結果,年輕人等了近一年,直到接替曾蔭權出任特首的梁振英於2012年7月上任後,才宣布有意撥出10億元落實「青年宿舍」計劃,希望藉此幫助青年積聚資源,留作日後發展之用,但首輪目標只有3,000個住宿單位。儘管他後來再推出多個由具體營辦商負責的「青年宿舍」發展項目,但住宿單位數量仍不超過3,500個,而更荒謬的是,有關項目自宣布後直到2016年都未能動工,一直只停留在前期顧問研究工作—鑑於當局「死拖爛拖」,首個項目直至今年3月才正式入伙。

大埔青年宿舍PH2的租戶群組年齡介乎18至31歲,而人均租金約5,040元。(青協圖片)

從政策性質看,「青年宿舍」也是典型的「做做樣子」—過渡性房屋。回望最初政府推動「青年宿舍」的初衷,便是以為可藉這類「過渡性房屋」暫時解決青年「上車無望」的問題,甚至幻想可以藉此幫助他們儲蓄;然而,無論政府有多努力吹噓「青年宿舍」,其宿位實在寥寥可數,而且競爭激烈,只能夠作非常有限度的供應,根本無法令大批青年安居;更可笑的是,「青年宿舍」租金不菲,且租期不得超過五年,政策初期構思更要求青年放棄申請輪候公屋單位的資格,即「過渡期」內未必能有閒錢儲蓄不說,「過渡期」後又要租貴樓。

以特區政府斥資1.7億元建築費、並由香港青年協會負責營運的PH2為例,由於宿舍租金與市價掛鈎,即使目前已經低至市價的55%左右,但實在未能有效減低年輕一族的財政負擔。PH2的租戶群組年齡介乎18至31歲,而人均租金約5,040元;若以香港統計處最新資料—20至29歲的男性就業人士每月就業收入中位數(不包括外籍家庭傭工)為15,500元、女性則為15,000元作推算,PH2的租金約佔這個群組月入的33%,負擔並不輕鬆。

另一方面,青年宿舍的首次租期至少兩年,總租期合計不得超過五年,意味着五年後年輕人依然須面對高昂的居住費用。這一問題本應由青年於租期內努力儲蓄以解決,惟問題在於,根據國際顧問機構美世(Mercer)於6月公布的2020年度《環球生活成本指數調查》,香港連續三年「榮膺」冠軍,成為全球生活物價水平最高城市。消費水平持續高企,在租金又已佔去三分之一收入的情況下,五年內實難以儲備足夠金額以作置業之用,青年宿舍的過渡性房屋用途形同虛設。其實,即使年輕一族未以「置業」為終身目標,保障性的階梯式房屋政策亦應令他們得以儲得個人資本,青年宿舍於此命題上實在責無旁貸。

截至去年為止,要獲得入住「青年宿舍」門票的最重要「代價」是放棄申請輪候公屋資格。關注青年住屋聯席及新青年論壇去年發表調查結果,發現18至30歲的群組中,有七成人認為入住「青年宿舍」期間要放棄申請輪候公屋的要求不合理。關注基層住屋聯席組織幹事任真亦認同相關要求並不公平、可能涉及歧視年輕人,因為宿舍應被視為與社會共享房屋同類型的過渡性房屋,而入住共享房屋人士都不須放棄輪候公屋。縱然行政長官林鄭月娥在2019年《施政報告》中「收回成命」,放寬相關要求,容許青年宿舍租戶遞交或保留其個人公屋申請,並在配額及計分制下繼續累積分數,但種種不平等及思慮不周的房屋政策,已大大動搖年輕一族對政府施政的信心。

2019年《施政報告》中放寬相關放棄申請輪候公屋資格要求,容許青年宿舍租戶遞交或保留其個人公屋申請,並在配額及計分制下繼續累積分數。(資料圖片)

問題三:

迷信新自由主義 外判政府責任

為什麼「青年宿舍」的租金須與市價掛鈎,而非按租戶的負擔能力調整?

歸根究柢,問題源於計劃依賴民間企業營運,屬自負盈虧項目,而當企業需要考慮營運經費,作為經費來源之一的租金自然高居不下。民間企業的經費主要來自政府津貼、公益金撥款、賽馬會捐助、信託基金、活動收費、企業及個人捐助等,而翻查過去數年《香港青年協會受社會福利署資助財政報告》可見,負責營辦PH2的青協每年盈餘只有30萬至500多萬不等,但青協繳交差餉地租時並沒任何優惠,大廈維修也須全盤自理,預期三十年須花費約1,000萬元維修費(即每年約33萬元),當中仍未計算各項難以預期的雜費,以及香港龐大的通脹壓力。在「自負盈虧」的前提下,巨額的營運經費難免轉嫁為租金,青協督導主任黃秀儀便坦言,由於政府沒有提供補貼,目前PH2的租金收入僅僅足夠維持收支平衡。

既然如此,為什麼不由政府自己承擔營運責任,而要交由民間團體負責?

這種把自身責任「外判」的文化,與港府自港英年代已經奉為圭臬的新自由主義迷思息息相關。所謂「外判」,原指有企業或公司將非核心業務下放給專門營運該項目的外間第三者,而在上世紀八十年代初,信奉新自由主義的英美政府為公營機構引入市場手段以刺激經濟,當這股浪潮傳到香港,當局便以提升經濟效益及服務質素為由,透過「外判」制度提供部份公營服務,希望能夠透過市場自行運作,以滿足不斷增加的需求,卻對社會民生造成極大衝擊。

外判清潔工問題如是,社福界的「一筆過撥款」如是,全都因為政府把自身責任外判出去,導致服務效率欠佳;當初曾蔭權之所以同意推出「青年宿舍」計劃,正是因為政府不願承擔責任,包括提供土地和管理營運,而恰好有非牟利機構願意為政府「代勞」,結果卻無濟於事。

「置業」並非解決青年住屋問題的唯一方法,「租住」可能是房屋問題的另一出路。(資料圖片/吳煒豪攝)

負起責任 收歸公營

勿令青年宿舍淪為笑柄

政府要擺脫緣木求魚之污名,當務之急乃重回正軌,選定有效的房屋政策,並加以大力支持,切忌「三分鐘熱度」。將青年宿舍收歸「公營」,則未嘗不是解決良方。一來,有政府資源支撐,宿舍可進一步降低租金,有望與公屋租金看齊;二來,在政府主導下,毋須浪費大量行政時間與民間機構洽商;三來,可更容易與其他房屋政策掛鈎,達致相輔相成之效。

其次,應該延長合資格青年最長租住期至七年甚至十年。的確,政府不應該無節制地資助年輕一族,令他們與社會脫節,但在現有制度只屬杯水車薪的情況之下,延長租住期或許才是讓青年宿舍發揮應有效用的最佳方法。延長租住期有助年輕人訂立穩定的置業計劃,將薪資盈餘化為「上樓」之本,又或是變為確立人生計劃的重要資本,都對未來發展百利而無一害。

針對年輕人的住屋需要,政府及房委會有必要檢討及改革整體公營房屋的輪候安排。例如2015年針對「非長者一人申請者」的修訂,就以45歲為界,將兩個組別的公屋輪候分數差距大幅擴大。此舉固然是為了保障高齡人士的福利,避免具發展潛力的年輕一族大量分薄社會福利資源;但事實上,此舉實屬「斬腳趾避沙蟲」,未能解決年輕人置業艱難的根本問題。

觀乎香港青年住屋困境,主要問題其實在於私樓與公屋之間難以跨越的鴻溝,政府多年來視而不見造成了巨大的「房屋斷層」。(資料圖片/鄧倩螢攝)

須知道,「置業」不應是解決房屋問題的唯一方法,「租住」可能是房屋問題另一出路,因此,港府有需要推出更能保障租客的「租務管制」及有效打擊炒樓的措施。以日本為例,因為政府有完善的房屋租賃法規,保護租客權益,只要不欲遷出,業主不能任意加租或迫遷,即便可以調整租金,亦會受多方掣肘;而在德國,更明文規定反對炒賣房地產,亦有極具阻嚇性的法例針對房地產炒賣行為,重罰進行炒賣的業主,當地亦徵收繁重的房屋稅,以抑制炒賣歪風。

凡此種種,都不難發現只要租住市場夠成熟,以及政府有完善措施阻止瘋狂炒賣,理論上,租住市場就不致水漲船高,亦能為年輕一族帶來曙光。

另外,正如《香港01》多次提倡,政府應該大量增建公營房屋,包括大幅度放寬入息限制至中產也可申請的出租公屋。儘管港府曾於上世紀九十年代發展俗稱「中產公屋」的乙類屋邨單位—專為入息水平稍高卻又買不起私樓的家庭而設,分別位於北角的健康邨、油麻地的駿發花園及荃灣的寶石大廈;但參照這些屋邨當下的租金,以健康邨為例,由政府招租可供4至5人居住的大型單位(約423呎)租金亦介乎7,002至7,359元,比同區實用面積356呎的同類型單位叫價的16,000元便宜近半,但仍可進一步縮窄與一般公屋租金的差距。

近期房協主席陳家樂更堅持以「置業」為解決房屋問題的主軸,如此想法其實早已不合時宜。(資料圖片/梁鵬威攝)

公屋聯會總幹事招國偉於2018年曾經提到,房委會有意重啟乙類屋邨單位計劃,但兩年來「只聞樓梯響」。近期房協主席陳家樂更堅持以「置業」為解決房屋問題的主軸,如此想法其實早已不合時宜,因為租金與樓價本來就息息相關,無視租住市場,只顧解決置業問題,只會令市場失去彈性,令市民迫於為置業「首期」而煩惱,夾心階層的需求亦難以得到滿足。

觀乎香港青年住屋困境,主要問題其實在於私樓與公屋之間難以跨越的鴻溝,政府多年來視而不見造成了巨大的「房屋斷層」。以上倡議望能架起鴻溝上的橋樑,凡此種種,只要政府願意手起刀落,不再拖泥帶水,香港房屋問題其實生機處處,亦能令年輕一族感受到前行未必是絕路,後退亦有險可守,重新找回對香港失落多年的歸屬感。

上文節錄自第231期《香港01》周報(2020年9月14日), 文章原題《三大問題致良好政策一團糟 青年宿舍無法令青年安居》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

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