別讓施政報告淪為「造數」報告

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上周三(11月25日),行政長官林鄭月娥發表了題為「砥礪前行,重新出發」的《施政報告》,演辭長度較去年政治風波下大幅濃縮的篇幅有所增加;內容重點放在政治與防疫上,但同時亦提出《長遠房屋策略》十年房屋供應目標首次達標等民生議題,至於隨後的《附篇》則沿襲去年的體例,列舉本屆政府歷來在不同綱領下的施政措施,指出過去提出的700項措施有95%已取得進展,更再提出約200項措施。只是仔細看來,這些「成績」都疑似有「造數」的空間。

2019《施政報告》重點措施進度

本年度《施政報告》中文版共有167段、逾33,000字,長度較上年度濃縮到僅得53段、約10,000字的《施政報告》有所增加,但與現屆政府首兩份約300段、50,000餘字的《施政報告》依然存在距離。

2與去年逐一按照施政領域分述相關措施的結構不同,林鄭月娥今年在《施政報告》中首先花了近三分之一的篇幅講解「中央全力支持」、「堅持『一國兩制』」與「走出疫境」,然後才開始陳述不同範疇的行政措施。這樣,有關增加房屋與土地供應、宜居城市、改善民生等方面的篇幅佔比無可避免會被削減,以往總是分開處理的培育人才及青年發展兩個範疇亦放在一起;而內容順序上,發展經濟章節調前、改善民生部份後移,似乎反映出港府最近對於各個施政領域的優次考慮。

11月25日,行政長官林鄭月娥發表了題為「砥礪前行,重新出發」的《施政報告》。(張浩維攝)

對大灣區落墨頗多

毋庸置疑,面對過去一年反修例風波與新冠肺炎疫情的衝擊,特區政府暫時將施政重點放在政治與抗疫工作上無可厚非,然而,這絕不代表社會民生問題就可以暫且按下不表,特別是在發表《施政報告》後舉行的記者會上,林鄭月娥的答覆更可解讀成她欲優先處理憲制政治層面問題,將之置於社會經濟問題之前,甚至直言「去年的事件,其成因現在愈來愈清楚,就是整個『一國兩制』落實得不準確、不貫徹,凡是碰到內地、中央,都會引起很大的抗爭……包括現時抗疫,每一個碰到中央的議題都是這樣。」政治矛盾誠然是近年香港內部問題的一大主因,但這樣將所有問題通通歸咎於政治的態度,卻很容易讓人低估了社會經濟深層次矛盾。

也許正是出於此一原因,這份《施政報告》及其《附篇》相對往年來說顯得不太留心本地事務,而當中提及粵港澳大灣區的次數則是歷年最多的47次,因而被人質疑是一份「大灣區報告」。平情而論,香港本身就是粵港澳大灣區的一部份,對大灣區有所關注者應該不會覺得《施政報告》內容過度聚焦大灣區,所以相關批評恐怕有失公允。林鄭月娥真正的錯誤,在於以為融入國家發展大局就是要整個特區配合大灣區其他城市,不肯積極推行宏觀改革來帶動本地社會經濟長遠發展,而為了掩飾這方面乏善可陳的政績,《施政報告》當然就只能夠充斥着藉「造數」功夫堆砌起來的空洞內容,試圖靠亮麗數字瞞天過海。

本年度《施政報告》致力「走出疫境」。(黃舒慧攝)

房策達標尚存疑問

本年度《施政報告》在社會民生領域的驚喜點,無疑會是林鄭月娥高調宣稱已經覓得可以在未來十年興建316,000個公營房屋單位的330公頃土地,並且首次成功達到《長遠房屋策略》自2014年推出以來的十年房屋供應目標。根據政府官員後續闡釋,涉事土地約35%來自古洞北/粉嶺北和洪水橋/厦村等新發展區的農地和棕地,約40%來自210多幅預備改劃作公營房屋的用地,其餘來源則有東涌新市鎮擴展計劃的填海土地、啟德撥作公營房屋的3公頃土地、安達臣道前石礦場改作房屋發展的8公頃土地、粉嶺高爾夫球場位於粉錦公路以東的32公頃用地,以及36公頃完成檢視具房屋發展潛力後獲物色作發展公營房屋的棕地。上述內容若無「水分」,那對廣大基層市民來說應該可以說是一大喜訊。

儘管如此,這裏背後還是存在「造數」隱憂:因為從《施政報告》內容及日前相關消息來看,港府近年相當沉迷於使用擴大地積比率的方式來增加房屋數量,而在減去已經得知單位數量的東涌、啟德、安達臣道前石礦場等項目之後,有理由相信,其他地區也會繼續採取同樣做法拉高住宅伙數,以迎合建屋目標。據規劃署估算,本港公營房屋用地截至2019年底合計約為17平方公里,而政府統計處則指,2020年3月,本港共有約125.62萬個公營房屋單位,由此可以得出,按照既有標準興建316,000個單位理應需要約427.7公頃土地,而林鄭月娥現時提出的330公頃只達其七成多。仰賴增加地積比率來將過多住宅單位塞進一塊土地,鄰近配套設施很有可能無法跟上人口增長,屆時就算市民順利「上樓」,也難言真正「安居」。

更加重要的是,這330公頃土地是否能夠算作由現屆政府「全數覓得」呢? 2019年6月,發展局局長黃偉綸曾向傳媒表示:「自2014年開始,我們找到超過210幅土地進行改劃工作,至今完成了接近130幅」,而在本年度《施政報告》發表的第二天,他又說210多幅正進行改劃的用地完成了三分之二,即約140幅,言下之意就是相關的土地不僅繼承自上屆政府,而且現屆政府在過去一年多內居然只完成檢視約10幅土地,工作進度明顯十分緩慢,絕非什麼值得吹噓之事。至於新界的兩個新發展區與其餘發展項目,本來亦是前任特首曾蔭權、梁振英在位期間已經開展;雖然林鄭月娥在當時分別擔任發展局局長與政務司司長,但將這些一併當作現屆政府的政績,仍然不太妥當。

港府近年相當沉迷於使用擴大地積比率的方式來增加房屋數量,拉高住宅伙數,以迎合建屋目標。圖為安達邨。(歐陽德浩攝)

新增措施魚目混珠

接着再看看詳細交代具體施政工作的《附篇》,我們可以發現,「造數」的情況尤為明顯。林鄭月娥於《施政報告》發表前一天會見傳媒時曾說,她將「額外再提出200項新措施」,而去年與今年的《附篇》均指當中載列了「約200項新措施」,表面看來,兩年的新增措施數目剛好維持在同一水平。不過,細數2019年《附篇》「良好管治」、「房屋及土地供應」、「多元經濟」、「宜居城市」、「培育人才」、「改善民生」、「與青年同行」七個綱領下其實列出了226項新措施,而2020年《附篇》撇除「同心抗疫」後的對應章節卻僅得161項新措施(見表一)。雖然它們四捨五入後都可稱為200項,但兩者差別卻接近三成之多,說明單是有關新措施總數的說法已經存在「造數」。

撇開新增措施數目大減一事不論,按照正常標準,個別新措施的內容也很難稱得上真正意義上的新措施。就以「廉潔」範疇為例,往年《附篇》包括兩項新措施「為具執法或規管職能的非紀律部隊部門及公營機構,制訂防貪指引」、「協助發展局和主要公共機構加強監督建設工程項目的系統」,到了今年,《附篇》同一主題的新措施竟然再次舉出「在2020年年底公布防止貪污指引……供非紀律部隊部門和具有規管和執法功能的非紀律部隊部門和公共機構參考」、「在2020年年底公布工程監管防貪指引,供非工務部門和公共機構於管理工程項目時使用」。假若「制訂」與「公布」同一套指引都能視為不同的新措施,那港府高官及公務員判斷新舊的標準顯然與一般人的預期存在極大落差。

除此以外,今年《附篇》不同綱領下介紹的新措施還多次出現重複內容,像「房屋及土地供應」綱領下的「投資基本工程」主題表示要「大力投資新的基建發展項目,包括東涌新市鎮擴展」,而在「無盡商機」綱領下的同名主題則指「繼續大力投資基建發展和各類新工程項目……包括東涌新市鎮擴展、啟德區的新急症醫院、附有宿舍設施的特殊學校、改善碼頭計劃、重建元朗大球場、東區走廊下之行人板道、天水圍新公眾街巿,以及其他與民生息息相關的工程項目」,當中「東區走廊下之行人板道」工程又在「宜居城市」綱領下獨立列為一個新措施項目,「培育人才」綱領下的「興建新教學設施」主題亦再提到設置宿舍的特殊學校。某一新措施固然可能在數個領域產生協同效益,然而這不代表當局就可以將其重複計算,濫竽充數。

交代進展不盡不實

《附篇》對既有措施陳述的含混程度,較諸新增措施更加有過之而無不及。往年《附篇》宣稱2017年、2018年《施政報告》及《施政綱領》下共公布了519項措施,今年《附篇》則指自2017年7月以來共公布了767項措施,兩者差值無法跟去年《附篇》的新增措施數目匹配起來(見表一);至於這次「95%已完成或正如期推行」的728項措施,《附篇》文本實際只列出了504個條目來介紹(見圖),讀者根本無法從中得知應該怎樣算作一項措施,或者所謂數百個措施分別具體包含了什麼。

去年《施政報告》發表後,《香港01》就已指出,《附篇》介紹的施政措施內容與所聲稱的數量不相稱,如果說上一年是首次採用新體例而情有可原,那麼今年繼續出現同類缺失似乎便完全說不過去了。

另一方面,本年度《施政報告》中聲稱的某些今屆政府已完成的措施,好像也與公眾所能夠察知的實情不盡脗合,譬如《附篇》第五章表示保安局「由2020年9月起,將『優秀人才入境計劃』每年的配額增加至2,000個,以擴充香港的人才庫」,但11月上旬,政府的「香港人才清單」網站介紹該計劃內容的頁面依然列出當時「該計劃的年度配額為1,000名」,而入境事務處網站則始終未提供配額的具體數量。直到《施政報告》發表第二天的下午三時,政府新聞公報才發稿指出,該計劃「配額由每年1,000名增加至2,000名」,而「香港人才清單」網站亦改稱該計劃「現時配額為每年2,000名」,標示的最後更新日期為《施政報告》發表當天。

與此相對,個別取得進展的措施卻不知何故並未出現在《附篇》裏,像去年《附篇》第二章在「保障人權」範疇下提出與私隱專員公署檢討《個人資料(私隱)條例》、培訓紀律部隊前線人員對性小眾認識、支持平等機會委員會加強防止性騷擾的工作三項新措施,而政制及內地事務局今年1月就《私隱條例》事宜徵詢立法會政制事務委員會意見,又在6月表示正在編寫幫助紀律部隊認識性小眾的培訓資料,到11月初還舉辦網上簡介會向紀律部隊介紹相關內容,另外平機會亦於5月表示會啟動新設的反性騷擾事務組。這些有關「保障人權」的成績或許不算亮麗,但無論如何都屬於有所進步,並且起碼比其他列入今年《附篇》的瑣碎小事更值得一提,林鄭月娥與主事官員卻竟隱諱不談,令人不解。

現時的立法會幾乎已經全由建制派議員佔據,在一眾「啦啦隊」的盲撐下,港府未來發表《施政報告》會否也變成這種單純自我滿足的表演?(張浩維攝)

受今年推出《港區國安法》前一直持續的政治風波及突如其來的新冠肺炎疫情影響,市民絕對理解為何許多由港府提出的措施無法如期取得成果,可是「開誠布公」終究是對於《施政報告》一個最基本和合理的要求,它必須務實地交代現屆政府的施政狀況及願景,而不應淪為主事官員展示「造數」功夫的舞台。

經歷反對派總辭後,現時的立法會幾乎已經全由建制派議員佔據,在一眾「啦啦隊」的盲撐下,我們實在非常擔心,港府未來發表《施政報告》都會變成這種單純自我滿足的表演。

上文刊載於第242期《香港01》周報(2020年11月30日)《別讓施政報告淪為「造數」報告》。請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

242期《香港01》周報精選內容:

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