施政報告2020|有改變之心無改革之力——400位特區高官該擔何責?

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誰能想像,經過反修例風波和新冠肺炎疫情的雙重打擊,當香港社經改革早已迫在眉睫,「萬眾期待」的特首林鄭月娥竟然發表一份完全「有心無力」的《施政報告》——空有改變之心,但無改革的能力和魄力,200多項新措施也不過是些治標不治本的政治把戲,難怪市民滿意度創1999年以來的新低27.2分,0分比率達42%。

《施政報告》未能化解香港深層矛盾,林鄭月娥作為特區政府首長,自然責無旁貸,但觀乎她上任以來從躊躇滿志到節節敗退,如今已是「黃台之瓜」,我們不想再費唇舌。不過,除了43位政治任命官員、16位行政會議非官守成員之外,339位有份撰寫《施政報告》的首長級政務官(AO,被稱「AO黨」),同樣難辭其咎。

國家主席習近平曾於2017年訓示現屆班子「一寸丹心唯報國」、「為官避事平生恥」、「上下同欲者勝」;然而,那群行政精英,既無傳統士大夫為國為民的道統,也無堅持正義敢於擔當的決心,更無萬眾一心邁向目標的團結,所以至今仍然秉承殖民時期的自大排外和因循守舊,鑄成三大錯誤,未能解放思想、改革弊政!

國家主席習近平曾於2017年訓示現屆班子「一寸丹心唯報國」、「為官避事平生恥」、「上下同欲者勝」。(資料圖片)

特區政府沿襲港英殖民時期的施政傳統,行政長官每年均會代表特區政府發表總結過去一年工作成效和展望未來一年願景方針的《施政報告》。現任特首林鄭月娥原定於上月中旬(10月14日)發表的任內第四份《施政報告》,本身已被認定是最沒看頭的一份—因為她已預告由於財政儲備「窮」得只剩下8,000億元,所以不會有大作為;而且整個管治團隊一直未能正確認識香港的深層次問題,相信未敢大刀闊斧推動社經改革—不過,就在林鄭宣讀《施政報告》前兩天,她突然以即將北上爭取中央惠港政策為由,押後至上周三(11月25日)才公布,令《施政報告》忽然備受矚目。

只是,遲來的《施政報告》並沒有帶來遲來的希望,而是讓人倍加失望。

無可否認,在香港經歷反修例風波和新冠肺炎疫情的雙重打擊之後,林鄭月娥的確有心求變,想盡力收拾去年因為傲慢、魯莽、粗暴修例而留下的管治殘局。例如她有別於歷屆行政長官「自己為政」的做法,在《施政報告》出台前夕率領主要官員「上京跑部」,主動尋求中央部委協作,似是逐漸形成融入國家大局的發展思維;又如她打破過往《施政報告》「重政策而輕政治」的傳統,在開首便以大量篇幅為「一國」與「兩制」、「中央」與「特區」、「全面管治」與「高度自治」等關係「正本清源」;再如她開始修正自己乃至整個特區政府的部份偏失,不再糾纏以「置業」為主導的房策方針,終於承認房屋供應不足是涉及公義和分配的社會問題。

遲來的《施政報告2020》並沒有帶來遲來的希望,而是讓人倍加失望。(資料圖片)

可惜,「有心」並不等同有能力和有魄力,而「能力」來自於對問題的認知,「魄力」源自於解決的決心。

又是「砥礪前行」,又是「不忘初心」,儘管林鄭月娥已經極力仿傚內地官員、試圖在《施政報告》當中融入「習近平用語」;然而,只要仔細閱讀她那一系列亂無章法的具體政策,就難免令人懷疑她並未完全明白中央的治港心意,可謂「畫虎不成反類犬」。

例如她宣稱「全力以赴,力爭清零」,但當被記者問及「實際清零規劃」的時候,竟然回應指那只是「一個給市民信心的說法」,「而不是說有一套計劃、有數字計算」,因為特區政府實在很難做到——也就是說,她只是說說而已,哄哄大家開心。

又是「破格思維」,又是「創新措施」,儘管林鄭月娥已經努力「跳出框框」,嘗試採用一些「前所未見」的措施解決經濟民生;然而,有關政策仍是「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的數字把戲,只是治標而不治本。

例如她揚言參考「起動九龍東」的「成功經驗」,推行將南區打造成消閒玩樂地區的「躍動港島南」;在此,姑勿論「起動九龍東」早已名存實亡,當下確是正值香港旅遊業升級轉型的關鍵,但假若林鄭妄想以「活化珍寶海鮮舫」、「重生海洋公園」等毫無吸引力的膚淺噱頭,就能夠成功開拓全新景點、藉此扭轉過渡依賴內地旅客來港消費購物的傳統旅遊模式,就未免「跳得太遠」,遠得「離地萬丈」。

又是「利用雙循環」,又是「建設大灣區」,儘管林鄭月娥已經盡力「配合」國家發展大計的主旋律,希望藉此為香港「注入經濟新動力」;然而,她似乎誤讀了這些發展機遇之於香港的特殊意義——應該強化自身優勢,為國家貢獻所長——以為只要像往常輕鬆那樣「坐上國家高速發展列車」,或者把香港問題「丟」給「雙循環」或「大灣區」,就可以解決自身問題。

例如她提出「大灣區青年就業計劃」,鼓勵區內企業聘請2000個香港畢業生到區內工作;必須指出,計劃本身並無不妥,本地青年亦的確需要開拓視野,然而,林鄭卻對香港青年所面對的結構性失業問題無所回應——那些具備條件北上的,本來就有較高競爭力,而當下苦無出路的青年,多數教育水平不高,或者被迫接受學歷與職業錯配。

儘管林鄭月娥宣稱「全力以赴,力爭清零」,但當被記者問及「實際清零規劃」的時候,竟然回應指那只是「一個給市民信心的說法」。也就是說,陸港兩地可能開關無期。(資料圖片)

我們不得不問,林鄭明明如此「努力」,但為什麼總在做「傻事」?

當一個人用不能解決問題的方法去解決問題,那說明他/她可能並不理解真正的問題。在中央明示暗示之下,人人都說香港需要解決「深層次矛盾」,但不同政治群體總是搶奪着解釋「香港問題」的話語權,卻從沒有人能夠提出全面論述。建制派會高喊,是反中反共政治勢力窒礙香港發展,民主派則高呼,是中央未能兌現普選承諾而衍生政治爭拗;林鄭月娥也陷於這種「政治掛帥」的思考漩渦,未能看清問題所在。

儘管她在記者會上以一副「無所不知」之姿,向外界宣示「經歷了磨練和困難」,她已看清「深層次問題」,清楚得甚至「可以寫一篇文章給大家」;然而,她所列舉的六大問題當中,頭五項都是把「一國」與「兩制」對立起來的政治問題,例如認為香港在憲制上抗拒「一國兩制」、「不知為何,對於國家的觀念不強」、對《憲法》和《基本法》認識不深、受各方複雜政治環境影響、外部勢力干預等等,最後才「行禮如儀」一般,提到「在社會經濟層面,經濟不夠多元,市民不能分享成果,房屋問題未能解決,財富分配兩極」。

一個很簡單的反駁是,如果香港的深層次問題主要都和中央相關,那麼,在港英時期,真的就是沒有矛盾的太平盛世嗎?當然不是!只是港英官僚較為擅長公關伎倆和政治化妝,自然較能紓緩社會情緒。

近日社交媒體熱傳一段末代港督彭定康於1992年10月發表首份《施政報告》之後,出席普羅大眾參與的「港督施政報告答問大會」片段——期間有市民質疑彭定康延期清拆寮屋方案令不少基層必須繼續忍受惡劣居所,彭定康旋即承認自己未曾到訪寮屋區,所以並不了解相關居民苦況,又即場邀請發問者抽空帶他前往,結果成功贏得全場掌聲——這實在是太過典型的英官治港例子,因為彭定康只是以非常有技巧的政治手段安撫了對方的不滿情緒,令香港市民以為他已察悉有關問題,但實際上他並沒有提出真正能夠迅速解決問題的措施,而是繼續拖延數年,直到1996年才着手安置。

香港土地房屋問題極為尖銳,是社會深層次矛盾其中一個來源。(資料圖片)

其實,關於「香港問題」,我們早已講了又講,但林鄭似乎不太聽得入耳。

《香港01》自2016年面世以來,一而再再而三地重申,香港的深層次問題源於從殖民時間到回歸後,港府始終保持「官商共治」格局,既囿於自由放任的經濟教條,又礙於盤根錯節的既得利益,所以長期未能秉承公義分配社會資源,導致資本主義日漸腐敗扭曲,使得經濟結構固化、地產金融獨大、產業發展單一、欠缺新增動力、向上流動停滯、貧富懸殊嚴重,令普羅大眾營營役役、焦慮不安。當港府早已埋下「重商」隱患,又遇上經濟起伏周期,再加上外圍經濟的猛烈衝擊,經濟衰退本就無可避免,社會難免躁動起來。

偏偏,歷屆特區政府都未能摒棄「小政府、大市場」的迷思,既無法透過「一次分配」建立更加合理的按勞取酬制度,也無法利用「二次分配」調動社會資源,減輕市民的房屋、醫療、交通及教育等生活負擔,反而盲目鼓吹「置業」等同「致富」,令樓市泡沫不斷被放大,造成「有樓無人住,有人無樓住」的悲劇。經歷1997年亞洲金融風暴和2008年金融海嘯之後,香港經濟明顯下滑,但資本市場卻愈發膨脹,帶動物價水平飆升,而工資增幅卻有限,導致港人生活品質急速下降,難免心生怨氣和怒氣——尤其是當昔日落後的周邊地區逐漸追上香港,令香港慢慢失卻所謂「黃金時代」那種一枝獨秀的優越感,不少「高高在上」慣了的港人開始產生既強烈又不能宣之於口的不適應。

同時,由於香港作為高度依賴外部因素的經濟體,其價值鏈從上游到下游,必須和周邊經濟有機結合,方能形成內生動力,才能繼續繁榮發展。然而,當陸港兩地頻密交往、內地發展翻天覆地,而香港人卻愈來愈不稱心如意時,不少人基於傲慢和偏見,把香港政府的「資源分配不均」簡單且錯誤地歸咎於「內地爭奪資源」——例如把「自由行」指摘為「蠶食香港資源的罪魁禍首」,卻無視港府根本未曾做好旅遊產業的資源管理,也未曾因應旅客激增而改善城市規劃,更未曾積極運用政策介入市場,令普羅大眾共享零售銷售飆升的旅遊紅利;又如把資產泡沫、樓價高漲、房屋短缺歸咎於內地人來港置業,卻無視港府根本未曾大膽收回農地、發展棕地、取消丁地,以重新主導土地發展。

香港貧富懸殊嚴重,由居住環境已可見。(資料圖片)

不幸的是,當港府未能及時改善經濟民生,令政治情緒有了發酵空間。

面對文化衝突、「雙非」壓力、水貨問題,港人更加有感自己被「待薄」,導致民粹主義氾濫,不少政客開始把矛頭指向「中央」與「特區」的政治關係,認為「中央全面管治」窒礙了「香港高度自治」;極端政客借機「藉着本土搞港獨」,利用「城邦自治」等新穎術語包裝分離主義,透過「懷緬殖民」和「中港區隔」兩大情感元素,加上「非獨即錯」的標籤效應和脫離現實的政治想像,不斷放大陸港發展和制度差異所衍生的矛盾,從而在香港青年心中埋下「香港人有別於中國人」的「獨立因子」。

更遺憾的是,當「港獨」開始萌芽,特區政府仍然「後知後覺」,往往只是「大石砸死蟹」,重複「香港是中華人民共和國不可分離的部份」和「港獨沒有討論空間」云云,而無法找到一套有效與社會溝通又有力擊破虛幻想像的方式,最終導致「港獨」這個無中生有的「偽命題」在折騰一年的反修例風波當中躁動不息。

港府未能及時改善經濟民生,令政治情緒有了發酵空間。(資料圖片/余俊亮攝)

問題是,就算林鄭執迷不悟,整個特區政府就沒有人能夠看清經政交織的因果關係嗎?

最起碼,從《施政報告》來看,可能真的沒有!須知道,《施政報告》並非行政長官的個人報告,而是集各決策部門之大成的政府報告。在港英時期,港督草擬《施政報告》時,會先要求各個決策機構提交政策建議,最後再由港督甚至倫敦當局一錘定音;但到彭定康年代,政客出身的他一改前人管治思維和施政作風,把「由下而上」的決策過程變成「由上而下」,並倚重由獨立於決策部門的中央政策組(下稱「中策組」)以「脫框思維」為其出謀獻策,務求令公務員切實秉承「長官意志」。

及至特區政府,歷任特首似乎繼承彭定康的「強人作風」,延續「由上而下」的制定過程,令公務員對於政策的自主程度大大減少——據了解,自從林鄭將中策組改為「政策創新與統籌辦事處」(PICO),草擬《施政報告》的工作就由辦事處總監馮程淑儀負責,例如分派政策予各個部門提交執行細節,與相關官員保持緊密聯絡,向他們提出修訂建議等等,最後再由林鄭拍板。

乍聽之下,林鄭似是「一人獨大」,令《施政報告》被她「佔為己有」,所以《施政報告》再有問題,也是她個人的問題;不過,這並不代表所有參與撰寫的決策官員和政務官員能倖免於責,他們甚至必須和林鄭一樣,負上很大責任。

有份制訂政策的政務官員也需問責。(資料圖片)

因為,國家主席習近平曾經訓示現屆政府:「上下同欲者勝」。

習近平2017年7月1日來港出席現屆政府就職典禮後,以此寄語特區官員上下同心、團結一致。他強調,「特別行政區管治團隊是一個整體,一榮俱榮,一損俱損」,必須「真正做到議而有決,決而有行⋯⋯在工作上互相支持、互相配合,互相補台」,才能確保政府施政堅強有力、有效提高效果。

根據2011年由香港集思會發表的《香港管治綜合研究報告》,公共政策由制訂到落實,包括議題確定、政策分析、政策手段的建議及評估、諮詢、內部協調、決策、執行、成效評估八個步驟。據悉,在整個公務員團隊當中,散落在不同決策部門當中的政務職系官員主責制訂政策,而職級為「首長級丙級政務官」(D2)至「首長級甲一級政務官」(D8)的官員,全都有份參與決策,他們的月薪介乎17.9萬至30.4萬元,合共多達339人。《公務員守則》則顯示,通常由「首長級甲級政務官」(D6)或以上官員出任的「常任秘書長」,對政策的制訂和執行尤為重要,必須確保政策達到預期效果。

也就是說,當這份《施政報告》備受批評、市民滿意度創近21年新低,即未能做到「上下同欲者勝」,所有參與撰寫《施政報告》的行政精英,都和林鄭一樣難辭其咎。

香港未有全民退保,長者貧窮問題嚴峻,行政精英何以安心?(資料圖片)

政策為何總是未能盡如人意?因為政務官員總是「目中無人」。

政務官員之所以被委以制訂政策的重任,主要源於他們被視為「人中龍鳳」、「天之驕子」,在港英文官體系的培養之下,非常熟悉政府運作,知道怎樣遵循規章制度以促成政策落地;然而,這樣一個龐大的「行政精英」群體,也正是基於這套老舊官僚的封閉保護,形成自大排外又因循守舊的特質。

一般來說,非常離地。

例如林鄭月娥經常掛在嘴邊的「過渡性房屋」,現已計劃未來三年提供1.32萬個單位,甚至忽發奇想、接納建制第一大黨民建聯的建議,決定資助非政府組織租用受新冠肺炎疫情影響而面臨結業的酒店和賓館,供個別基層住戶用作過渡性房屋。

這看似是個一舉兩得的好政策,實際上相當荒謬,只是把少部份基層從面積只有數十平方呎、通風情況欠佳、佈滿安全隱患的劏房,移居至環境稍為好一些的「劏房」裏面——人均居住面積可能由57平方呎增加至87平方呎,但仍比全港平均的161平方呎少了近半;而且,雙人房內的床與床之間沒有任何遮蔽物,即同住家人仍然未能享有私人空間;就算港府慷慨解囊,願意資助每個家庭成員入住一個面積約80平方呎的賓館房間,但被冷冰冰的賓館房間「分隔」的他們,根本未能享有正常的家庭生活。

再者,截至今年9月底,約有15.6萬宗一般公屋申請,平均輪候5.6年——那1.32萬個單位對15.6萬個苦候上樓的家庭來說根本微不足道,即使他們「幸運」地入住過渡性房屋,兩三年後能否成功獲派公屋,顯然未有保障,不知究竟要「過渡」至猴年馬月?更可笑的是,當局花了幾年時間,終於覓得土地,卻非用以興建公屋,而是用「世界級」得極慢速度,再花數年時間,興建作用相當有限過渡性房屋。

第160期《香港01》周報:群聚效應 大灣區連接全球 港深珠澳機場一體化不是夢。(資料圖片/羅君豪攝)

除了離地,還很短視,不敢革新。

例如林鄭月娥提出的「港珠機場合作」計劃,建議已於2006年以專營權模式經營管理珠海機場的香港機場管理局,再以市場化規則入股珠海機場,讓兩個機場達致更好協同效應。其實,《香港01》早於去年提倡「港深珠澳機場一體化」,即由香港國際機場作為「龍頭大佬」,與鄰近的深圳寶安國際機場、澳門國際機場及珠海金灣機場攜手,以股權置換形式合組成為粵港澳大灣區的「中心機場」——讓港深機場分當「中心機場」的兩大航運樓,以短至不足20分鐘的機場快軌接駁,前者主打國際航線,後者主力國內航班,澳門發展公務機樞紐,珠海則分擔貨運、並成為由香港主導的航空專才培訓基地——藉此成為世界級機場群的典範。

據了解,深圳當局早對港深機場合作興致勃勃,甚至建議由一家香港註冊的航空公司助力打造當地基地航空,但遭國泰航空極力阻撓,合作也就無疾而終。如今,港府不是未曾洞悉大灣區內數大機場定位嚴重重疊,但明顯不願放下身段與深圳機場協商,只好「取易捨難」,再度入股珠海機場,但即使該機場能夠分擔貨運容量,也無法化解廣深的國際和國內客運威脅。

香港不缺土地,缺的是敢於撼動既得利益的特區政府。(梁鵬威攝)

當官僚眼中「沒有人民」,又不敢大膽革新,那顯然就是應了習近平對現屆政府的另一個訓示——「為官避事平生恥」。

習近平早就提醒,香港政經環境複雜,所以當官「不是一件輕鬆、舒適的事情」,無論是全面貫徹、準確落實「一國兩制」方針,還是務實解決經濟、民生方面長期積壓的矛盾和困難,或是加強青少年的國民身份認同、依法打擊港獨等等,「都需要大家迎難而上,積極作為。」

可是,這班特區高官顯然有負習近平的期望——不但未能主動履行憲制責任、早日完成《基本法》第23條的立法工作、盡快填補國家安全漏洞,而且根本沒有與時俱進提高管治水平,更加沒有積極秉承公平正義的分配原則,推動經濟民生的重大改革,藉此紓解港人惴惴惶惶的生活焦慮,遑論要令「少年快樂成長,青年施展才能,壯年事業有成,長者安度晚年」。

特區高官欠缺傳統士大夫為國為民的道統,甚至比較認同西方價值。(資料圖片/張浩維攝)

為什麼一眾高官未能放下個人得失、展現關懷市民的無私擔當?

這不得不提習近平對現屆特區政府的最重要訓示——「一寸丹心唯報國」,即作為香港特區行政機構的主要官員,包括立法及司法要員,都要有國家觀念,「在開展政府活動和處理有關問題的過程中,要善於站在國家的高度來觀察和思考問題,自覺維護國家主權、安全、發展利益,履行自己對國家的責任。」

反觀香港官員,顯然缺乏傳統士大夫為國為民的道統——有學識,以知識立足於社會,等待明君垂青,而非以知識換取官爵;有德行,懷有忠信美德,在生活中身體力行,等待社會和國家的舉薦和任用;有操守,能夠正確判斷人生和價值追求,絕不為了物質利益而變節;有抱負,能夠以身許國,有立志透過實踐「港人治港」推動國家治理現代化的宏願;有擔當,敢於犧牲自我、為天下先——但香港這群行政精英,明顯較為認同西方文化,只願蕭規曹隨、以不變應萬變,結果鑄成三大錯誤:

首先,錯誤認識資本主義的發展規律,未能摒棄意識形態的二元對立,無法秉持客觀,批評前人放任無為的施政舉措;其次,錯誤定義政府的經濟角色和作用,未敢推動社會改革,既未能大舉制訂推動經濟轉型的產業政策,也未能秉承分配正義與普羅大眾共享發展成果;最後,錯誤理解香港與區域和全球發展的角色和關係,未能學會如何與周邊經濟保持良好競合關係,反而繼續閉門造車,以為香港仍然「好掂」!

習近平說,新時代好幹部不做昏官、懶官、庸官、貪官——敢問香港高官,到底都是些什麼官?(新華社)

如果說,香港需要加強國民教育,首當其衝的應該就是這群行政精英!

「我在籌備本年度的《施政報告》時,深感任重道遠。」林鄭月娥在《施政報告》第2小節的肺腑之言,在我們看來更像是個悲涼笑話——上任三年半,今天才意識到「任重道遠」。不過,觀乎她上任以來從躊躇滿志到節節敗退,如今已是「黃台之瓜」,我們不想再費唇舌,只想請問包括林鄭在內的43位政治任命官員、16位行政會議非官守成員,以及339位有份撰寫《施政報告》的首長級政務官:

習近平提出踐行新時代好幹部的四大標準是「不做政治麻木、辦事糊塗的昏官;不做飽食終日、無所用心的懶官;不做推諉扯皮、不思進取的庸官;不做以權謀私、蛻化變質的貪官」——敢問在上各位,到底是個什麼官?

上文刊載於第242期《香港01》周報(2020年11月30日)《施政報告有心無力 339位「AO黨」該擔何責!》。請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

242期《香港01》周報精選內容:

【封面報道】《施政報告》有心無力 339位「AO黨」該擔何責?

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