釐清「中國香港公民」的權利和義務

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香港回歸以來,坊間常以「香港人」、「中國人」、「中國香港人」或「香港中國人」等詞形容「香港居民」,未免過分簡化與身份認同相關的議題,甚至因而產生不少混淆,令擁有「中國國籍」的「香港居民」難以明白「我為什麼是中國人」,從而無法形成國民身份認同。向來主張「充實公民教育政策」的立法會前主席曾鈺成,以及關注港澳法制建設的全國港澳研究會副會長駱偉建接受《香港01》專訪時,詳細拆解擁有香港永久居留權的中國公民為何需要釐清權利和義務。

經歷動盪的反修例風波後,全國人大授權人大常委會制訂了《港區國安法》,以嚴厲打擊分裂國家、顛覆國家政權、組織及實施恐怖活動、勾結外國或境外勢力干預香港事務等四種罪行。有指風波突顯香港人心並未回歸,加上「港獨」思潮蠢蠢欲動,所以,中央銳意透過建立港人對於「國家安全」的意識和責任,從而實現「二次回歸」。《港區國安法》第10條就列明,特區政府應當透過學校、社團、媒體、網絡等展開教育,提高特區居民的國安和守法意識。

「香港特區居民有沒有責任維護中國國家安全?」這個命題本不應成為一個問題,但又確實是香港回歸以來並未明確釐清的問題。立法會前主席、民建聯創黨主席曾鈺成經常談及這樣一個典故:「回歸初期,(首任特首)董建華先生有一次提及,我們香港同胞有責任維護國家的榮譽和安全,但竟遭到反駁說:『我們沒有義務這麼做,因為我們是香港人。』你可以看到,很多人沒有這種責任感。你如何跟他們解釋,告訴他們『我跟你說有』?對方能服氣嗎?其實,所有人連最根本這一點—『我為什麼是中國人』,都沒弄清楚。」

「香港特區居民有沒有責任維護中國國家安全?」這個命題本不應成為一個問題,但又確實是香港回歸以來並未明確釐清的問題。(資料圖片)

港人身份認同呈亂象

為了令大多數香港人明白「我為什麼是中國人」,曾鈺成自2016年退下議會火線後,出任香港政策研究所「香港願景計劃」召集人,以倡議香港充實公民教育政策為首務,藉此連結「本土」和「國族」,建立國民身份認同,致力培養學生成為「有為的香港中國公民」。

然而,曾鈺成的倡議一出爐,便被個別政治陣營抨擊為「洗腦教育」,後來無疾而終;不過,在曾鈺成看來,「充實公民教育政策」的阻力不局限於那些反對聲音,更關鍵是香港回歸以來從來沒有形成一套確切的官方說法,以教導學生「我為什麼是中國人」。

「學生問:『老師,我為什麼是中國人?』你怎麼回答呢?他們會想:『我依據什麼說我是中國人呢?』我問我們民建聯的年輕人是不是中國人,他們會毫不猶豫地說,當然是了!我再追問為什麼?因為我們黑頭髮黃皮膚嗎?那也可能是韓國人、日本人啊。因為你拿特區護照嗎?那你也可能還有別國的護照啊。」

曾鈺成連續拋出的問題,看似是與下一代之間逗趣的玩笑,實則反映出香港社會對於身份認知的混亂,而官方卻始終沒有一個具說服力的解釋。

曾鈺成指出,這種「混亂」,不能單純地怪罪市民「不愛國」或是老師「不會教」,而是由於一直以來,無論從理性認知還是情感認知,大家都未能建立一套正確的思路。例如坊間總以「香港人」、「中國人」、「中國香港人」或「香港中國人」等稱謂形容「香港居民」,實是過分簡化了與身份認知相關的議題,甚至令不少人以為自己和內地人之間的差別,可能比他們和新加坡人、日本人之間的差別還大。

曾鈺成自2016年退下議會火線後,出任香港政策研究所「香港願景計劃」召集人,以倡議香港充實公民教育政策為首務,藉此連結「本土」和「國族」,建立國民身份認同。(龔嘉盛攝)

他認為,歸根結柢,問題在於自從回歸以來,從中央政府到特區政府,都未曾研究過究竟香港需要什麼樣的「公民教育」;而每當談及香港居民的義務和權利時,也總是強調後者,以強化兩地的差異,「(大家都認為)我們香港人跟廣東人,乃至跟任何其他內地城市的人都不一樣,卻很少講到作為香港居民的中國公民和全國所有的中國公民有什麼共同的地方。」

對於這個現象,全國港澳研究會副會長、澳門大學法學院教授駱偉建解釋,回歸初期,中央政府考慮到不應因回歸而影響香港居民權益,同時為了令港人更好地接受回歸、接受中央政府行使主權、達致平穩過渡而釋出善意:「當時有很多非常寬容、寬鬆的政策,以照顧香港居民的利益,比如允許港人享有外國居留權,或移民後仍保留香港永久性居民的身份。但你可以看到,如果內地居民移民海外、取得外國護照的時候,就等同放棄中國國籍了,不可能兩個(身份)都保留。這是內地居民跟香港居民的明顯分別。」

或許,也正是因為當年的「優待」,令港人只記得「特殊權利」,而對於作為中國公民所應履行的義務,卻幾乎一無所知。到現在出了問題,當局才匆忙「補飛」,就未免顯得有點亂無章法。

中央政府近年強調要在香港推行《憲法》教育,特區政府的確也有所「回應」,但是,由教育局出台的《憲法》教育教材,卻未觸及《憲法》的具體內容及如何在港適用。

曾鈺成表示,對香港社會而言,倘若只是向大家灌輸《憲法》的歷史、對國家的意義,是完全「離地」和「沒用的」;在他看來,切實的《憲法》教育首先必須解釋《憲法》第二章—公民的基本權利和義務,到底是否同樣適用於香港。只有這樣,才能令港人明白為何要「維護國家的榮譽和安全」。

「公民」概念通常與「國家」聯繫在一起,而香港只是國家的一部份,所以不可有「香港公民」的概念。(資料圖片/羅國輝攝)

《基本法》未排除「中國公民」概念

那麼,香港永久性居民和非永久性居民當中的中國公民,到底是否需要承擔《憲法》中的義務?

首先需要辨析「中國公民」和「香港居民」的概念。根據《中華人民共和國國籍法》和《基本法》,具有中國國籍的香港居民同時擁有中國公民的身份,所以「香港居民」可以分為四類:香港永久性居民中的中國公民、香港永久性居民中的非中國公民、香港非永久性居民中的中國公民,以及香港非永久性居民中的非中國公民。

值得一提的是,在其他國家的憲法當中,極少出現以「居民」身份作為主軸的寫法。駱偉建就此解釋:「世界各國的憲法都將權利及義務的主體界定為『公民』或『國民』。故公民享有憲法上的權利,也要承擔憲法上的義務,這是世界上普遍的做法。但是,港澳地區有一部份不是中國公民的永久性居民,很難被『公民』概念所涵蓋。為了尊重港澳地區的人口特徵,便要找出一個共同點—都是『居民』。」這無疑是制定《基本法》時對特區人口狀況的尊重,卻沒有清晰描述不同類別「香港居民」的權利和義務。

駱偉建認為,即使《基本法》沿用「居民」概念,並不等於排除了「公民」概念的存在,因為「香港中國公民」的概念自回歸以來便一直存在。他分析,《憲法》第33條表明「凡具有中國國籍的人都是中國公民」,而《基本法》附屬文件十五《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》也指出,凡具有中國血統的香港居民,本人在中國領土(含香港)出生者,以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規定、具備擁有中國國籍條件的人,都是中國公民。除此之外,《基本法》也有明確提及「中國公民」的條文,例如規定行政長官和主要官員必須由「在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民」擔任,亦只有這樣的「香港中國公民」才能參與國家最高權力機關的工作。

駱偉建認為,即使《基本法》沿用「居民」概念,並不等於排除了「公民」概念的存在,因為「香港中國公民」的概念自回歸以來便一直存在。(資料圖片)

無可否認,「居民」和「公民」的概念的確同時存在於《基本法》,但相對於「香港中國公民」的婉轉和含糊,《香港01》近年倡議建立「中華人民共和國香港特別行政區公民」制度,明確以「中國公民」作為前設的「香港永久性居民」具體享有什麼公民權利和義務。不過,由於「中國香港公民」的說法往往會被簡化為「香港公民」,令人以為「政治不正確」。駱偉建便有這樣的擔憂,他強調,「公民」概念通常與「國家」聯繫在一起,而香港只是國家的一部份,所以不可有「香港公民」的概念。

事實上,早在《基本法》起草期間,不少諮詢委員曾就「香港居民」和「香港公民」進行討論,例如1986年4月22日的《居民及其他人的權利自由福利與義務第二次會議總結(第二分組)》的討論結果顯示:「公民與居民是有分別的。公民是相對於國家,牽涉主權問題。有委員提出,既然香港不是國家,而只是一個地區,若一個國家的公民可獲簽發該國護照的話,則持有香港特別行政區旅行證件者便是香港公民。但其他普遍意見認為,由於公民定義與國家主權有關,香港特別行政區只屬於中國的一部份,因此不應有所謂『香港公民』,而只有『香港居民』和『中國公民』,故建議不要談公民部份,並把討論集中於居民定義。」

必須指出的是,當年中央的優待和諮委們的憂慮,全部可以理解,但現實是,基於種種考慮而衍生的模糊之處,確實令港人出現身份認知的混亂,乃至身份認同的缺失,令「一國兩制」出了問題。正如國家主席習近平所言,「一國兩制」在香港實踐時遇到一些新情況、新問題,理應用新方法去解決。

近年「一國兩制」爭議不斷。(資料圖片/曾梓洋攝)

對官員議員身份附加限制

曾鈺成不時撰文批評,《基本法》未曾釐清不同國籍「香港居民」的權利和義務,導致產生不少混亂,當中包括本來只有「公民」才能享有的「選舉權」。他解釋:「非本國公民可投票,這在世界上很少見。若將來真的實現雙普選,外國人在香港(香港永久性居民中的非中國公民)都可以投票選出香港的最高首長,這在其他地方是少見的。在任何國際人權公約中,選舉權和被選舉權都不是普遍性的人權,而是僅限於公民的權利,因為這是一項政治權利,跟生存權不同。但在香港,就算你不是中國公民,也可以行使中國公民權利,且不需要承擔相對應的義務。這就很不對稱。」

駱偉建也認為,選舉權跟其他權利規定的條件不可完全畫等號,因為各國對選舉權都有嚴格的限定。

以美國為例,根據《美國憲法》,美國總統及副總統都必須是「自然出生的美國公民」(natural-born citizen)—即在美國領土出生,除此之外,還須在美國居住十四年以上。從美國規定的選舉權來看,原始國籍的要求體現參選人忠於國家的重要性,而居住年期的要求則表示參選人要對國家有深入的了解。作為政治人物,若果既不忠誠,又不了解國家,自然是不可靠的。

「所以,我認為香港可以探討選舉權和被選舉權的準則,附加一些必要的條件。」駱偉建說,為「權利」加上附屬條件,源於《基本法》的「區別對待」原則,而該原則始於「居英權計劃」。1990年,英國政府推行「居英權計劃」,允許50,000港人及其家眷可依照《1990年英國國籍法令(香港)》成為英國公民。這些名額主要是給予曾經從事敏感職位的公務員,以及對香港有貢獻或對香港前途具重要作用的人士,也包括最有能力及動機申請移民的人士。

駱偉建說,一般市民擁有外國居留權沒問題,可以寬鬆對待,仍視為中國公民;但如果位居重要政治職位,就要符合附加條件了,不可能讓你口袋裏還有『安全門』。(資料圖片)

駱偉建說,這個計劃衍生很多「口袋裏還有英國護照」的人,等同開了一扇隨時可以走人的「安全門」:「這顯然是針對中國政府,你(英國)這樣做,我(中國)還怎麼管?所以在《基本法》未通過之前,加上了一些限制:一般市民擁有外國居留權沒問題,可以寬鬆對待,仍視為中國公民;但如果位居重要政治職位,就要符合附加條件了,不可能讓你口袋裏還有『安全門』。」這些附加條件,對行政長官、主要官員及立法會議員都有所約束。

有趣的是,根據《基本法》第67條,儘管當中規定立法會「由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民組成」,但又容許不多於20%的議席由非中國籍和擁有外國護照的香港永久性居民擔任。很多文件和研究顯示,有關「豁免」源於當年有不少專業人士是長居香港的外籍人士,同時也有不少本地精英擁有外國國籍,而他們都代表了一定的民意。

駱偉建指出,制訂《基本法》時無法預見今天的局面,當在實踐中發現新問題,便有需要思考如何為公民權利增設附加條件:「『一國兩制』是一個長期政策,必然有不同階段,而政策初期的希望,就是『不能亂』,在這個階段性目標下的原則是『能不變就不變』,但這並非永久定格的局面,要根據實際情況作出調整。」

副局長持外國護照惹風波

除了立法會議員,《基本法》第61條也規定,主要官員由在香港通常居住連續滿十五年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任;然而,當中沒有明確界定何謂「主要官員」,以至於2008年特區政府擴大「主要官員問責制」時,因有副局長被揭發持有外國護照而引起軒然大波。

曾鈺成憶述:「當時,個別副局長持有外國居留權,消息在傳媒曝光了。就法律而言,這些副局長是沒有違法的,但是,政治影響始終不好。尤其是,局長若因離港公幹或其他原因而無法履行職務時,副局長或會代行局長的職責。」

曾有個別副局長持有外國居留權,消息在傳媒曝光了。就法律而言,這些副局長是沒有違法的,但是,政治影響始終不好。(資料圖片)

根據2008年6月4日立法會會議記錄,時任立法會議員李柱銘提問:當局可曾評估由持有外國護照的副局長署任主要官員是否違反《基本法》?時任政制及內地事務局局長林瑞麟回應指,由於「副局長」並非「主要官員」,故無硬性要求他們放棄外國居留權。不過,基於輿論壓力,擁有加拿大護照的商務及經濟發展局副局長蘇錦樑和食物及衞生局副局長梁卓偉、持有居英權的政制及內地事務局副局長譚志源和財經事務及庫務局副局長梁鳳儀,以及擁有美國護照的環境局副局長潘潔,後來都公開宣布放棄外國國籍和護照。

然而,涉事官員基於政治影響而主動放棄外國居留權是一回事,《基本法》容許他們持有雙重國籍又是另外一回事。當中央政府多番對港強調國家安全的重要性,就不得不重新思考如何透過完善身份制度而重塑身份認同和政治忠誠。問題是,倘要完善中國公民當中的香港永久性居民制度,從而釐清專屬於「中國香港公民」的權利和義務,需否修改《基本法》?

駱偉建認為不需要,因為《基本法》原則是要根據實際情況作出區別對待,本身也對重要政治職位是否可持有外國居留權都有限制,只需在《基本法》的框架和原則下對現有情況加以完善,例如透過人大釋法、人大常委會決定,或是在特區權限範圍內進行本地立法或增補。

曾鈺成也指出,儘管《基本法》規定立法會最多有20%的議員可以持有外國護照,但實際操作上亦毋須中央增設任何規例限制,而是由特區政府自行在《立法會條例》當中指定十二個功能界別議席可以獲得國籍規定的豁免;所以,港府仍然可以透過本地立法增設其他條件。

不過,相較於釐清「選舉權」,更關鍵是明確不同國籍「香港居民」的權利和義務,為此,《香港01》才提倡必須修正現行「居民本位」制度,改以「公民為本」,建構「中國香港特區」的「公民-永久居民-居民」三級居民制度。

除此之外,正如曾鈺成所言,過往中央和港府都過於強調港人之特殊權利,而忽略作為中國公民的共同義務,當局的確需要充實相關公民教育政策。首先,必須將公民教育的目的更新為旨在建立學生的國民身份認同和世界公民身份;其次,需要更新教師的專業能力理念框架,強化他們對《基本法》和「一國兩制」的認知;另外,需要充實德育、公民及國民教育指引,例如引入具爭議性的社會政策進行理性討論,加強香港本土、尤其是與內地密不可分的歷史教育。

上文節錄自第244期《香港01》周報(2020年12月14日)《釐清「中國香港公民」的權利和義務》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

244期《香港01》周報精選內容:

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