「協商論」為何會被寫進《基本法》？

全國政協副主席、前特首梁振英早前接受《香港01》專訪，提到《中英聯合聲明》及《基本法》均清楚列明特首可改由協商產生，引人揣測未來選舉方式將會有所改變，繼而掀起政圈熱議。不少人都認為，「選舉」能夠提高政府認受性，而「協商」則是「開民主倒車」，不符合《基本法》規定的「循序漸進」原則。然而，「選舉」真的比「協商」進步嗎？而「選舉」又是「進步」的唯一方式嗎？若然，當年起草《基本法》時，為何會把「選舉」和「協商」的特首產生方式同時寫進《基本法》？

「協商論」有何根據？

梁振英所言並非毫無根據。《中英聯合聲明》附件一顯示：「香港特別行政區政府和立法機關由當地人組成。香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」《基本法》第45條亦指：「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」

但受自由主義影響，香港社會普遍相信，「選舉」才是大家畢生所求，而「協商」則被貼上「非民主」、「不透明」、「不公開」等等負面標籤。例如被指由「小圈子選舉」產生的特首林鄭月娥，也認為「選舉」促使候選人向社會交代施政方向，可以藉此提高管治團隊的認受性，以便日後凝聚共識推行政策。但有趣的是，她至今還沒有很好地兌現競選承諾。

「選舉」和「協商」看似南轅北轍，為什麼又會同時被寫進《中英聯合聲明》和《基本法》？教育大學公共行政學研究講座教授張炳良日前撰文指出，其一說法是中英曾因特首產生辦法存在分歧，於是中方在附件一留有空間，待日後制訂《基本法》時再根據香港各界意見定奪。於是，這個重擔就落在59名「基本法起草委員會」委員身上，當中有36名內地委員和23名香港委員，他們經歷近五年的時間和七次的修訂，終於協商出一套既符合「一國兩制」基本政治倫理，又有利於社會穩定發展的選舉辦法——《基本法》第45條。

「選舉」與 「協商」為何同時出現？

根據基本法推廣督導委員會委員、清華大學憲法學博士李浩然著作《香港基本法起草過程概覽》，《基本法》第45條的內容，直到第8稿才有相對清晰的基本方案。在這之前，社會不同團體或個人的政治訴求可謂「百花齊放」，單是第一稿的討論就涉及六種概念：一人一票全體選民普選；立法機關互選；由提名團提名，再由一人一票選舉團選舉產生；由選舉團選產生；提名團提名，再由選舉團選舉產生；以顧問院選擇或協商方產生。

有別於今天的「民主炙熱」，當年有不少人對「直選」有所保留，因為香港並無「民主基礎」，擔心如果特首選舉走得太快太遠，只會徒增社會混亂。香港政治學者雷競旋曾於1988年底發表《直接選舉的若干問題》分析，反對直選人士主要以「安定」為首要考慮，認為普選會令社會過分政治化。他解釋，當社會未能達到政治參與相適應的教育水平、文化背景、社會經濟條件，會產生混亂；而直選亦會催生眾多政黨政治問題，加速社會分化和拉扯。他更預言，「一旦立法局的部份議席改為直選，則直選的火種勢將蔓延，立法局的其他議席以至末來行政長官的產生方式，都會受到衝擊和影響。」

這無疑是內地政府和香港精英所不樂見的，而「高度自治」亦絕非有民意授權的「全面自治」。時任理工學院社工系高級講師李明堃也在《文匯報》撰文，明言特區權力來源不可能來自香港，故在特首產生過程中應在某種程度上體現中央對特區的領導權及主權。

因此，香港興業創辦人查濟民、香港地理學者薛鳳旋、時事評論員古星輝等人，便分別建議以地方或中央為主導的協商方式來決定特首人選。譬如「古星輝方案」提倡成立一個約100人的「行政顧問院」，由基本法起草委員會在香港物色人選，包括工商各界和中下階層代表，並以資產階級為主體；成員負責提名行政長官候選人，經六個月咨詢後，再以民主協商形式產生特首，並由中央人民政府任命。

「循序漸進」的穩建共識

古星輝等人認為協商方式能夠延續港英時期的行政效率和經濟運作優勢、避免直選所引起的政黨政治問題；而最重要的是確保行政長官應是中央政府和港人都能接受的人選。不過，也有不少意見認為「協商」只是回歸初期為穩定社會的選舉方式，「政制改變是漸進的，特首逐步發展為選舉產生。」

在第三、四、五稿的商議階段，選舉方式從概念逐步形成具體方案的雛形，並進以深入地集中在直接選舉和大選舉團兩種模式的利弊平衡當中。各方意見對特首選舉辦法的傾向亦逐漸發生變化，由一開始的保守「協商」，逐漸形成「循序漸進」等大選舉團的選舉共識。

後至第七稿，不少意見認為應當刪去「協商產生」行政長官的字眼，認為這有違民主原則，如果提名工作局限於一小撮人身上，會限制參與選舉人數，既不民主，又不公平。不過，有關建議被指《中英聯合聲明》而未被接納。而特首選舉辦法則陷入另一種膠著，一部分人主張大選舉團的選舉方式，一些愛國左派人士則堅持由提名團提名後全民直選。

直到1988年10月14日，「基本法咨詢委員會轄下政制專責小組」整合了「行政長官經漸進程序，由普選產生」等建議原則，並在11月12日與各政制方案的倡議團體代表達致「行政長官的選舉應以民主的方式進行」等選舉共識。不過，這顯然未能令北京當局放心，因為第45條最終定稿時，「協商產生」仍然沒有被刪去，即是一個確實存在的合法選項。

從起草討論可見，《基本法》第45條的立法原意，是以「穩建」、「安定」作為信任基礎，並以「實事求是」和「循序漸進」原則邁向民主，一來避免過於急速民主化，二來確保香港市民的公民意識與政治參與的要求相配套，否則或會捲入政治漩渦，徒增社會混亂。

如果「協商」是「開民主倒車」
香港回歸以來有「進步」嗎？

當今社會顯然不太願意接受這個立法現實。不過，當大家以為「選舉」比「協商」進步、回到「協商」是「開民主倒車」云云，但反求諸己，如今香港的實際情況是在民主進程當中「循序漸進」，還是在「一步到位」的幻想中「退步」和沉淪？我們又是否早已失去了推動普選應有的「穩建」、「安定」？毫無疑問，香港要達到「雙普選」，必然要與中央建立充足的互信，平衡各方的利益，可是歷年以來，2003年「23條立法」、2015年「政改」的失敗皆可看到，央港之間的信任橋樑不斷崩塌，直到2019年的反修例運動更是跌至冰點。

面對「港獨」抬頭、「國際線」和「攬炒」等極端政治主張叫囂，傳統泛民並未有保持清醒頭腦，反而被激進勢力牽着鼻子走，並帶領不少市民捲入一場無盡的折騰。結果，中央不得不為香港劃下一條極為強硬的國安紅線，也終止了激進勢力的政治幻想。不過，社會並沒有因而回復昔日的和諧，央港之間的信任也還沒有被重建。

「協商產生」的選舉模式本為脆弱的政治環境而設，不論候選人的民意授權，往往是以「有能者居之」。如今香港百廢待興，社會深層次矛盾問題積習多時，產業、房屋、醫療、安老、教育問題處處，卻未見港府正視。市民對經濟民生的不滿，很容易被轉化為對政制的不滿。在此情況下，如果仍然教條地理解「循序漸進」，甚或單向地以為「選舉」比「協商」更為進步，可能只是捨本逐末，未有深刻認識香港困局。