財政預算案2021｜稅制改革為何總是「講多過做」？
財政司司長陳茂波將於下周三（24日）發表新一份《財政預算案》。每逢《財政預算案》發表前夕，總會掀起「稅制改革」的討論，香港長年奉行的簡單低稅率政策，早被視為本地經濟神話的基石，但與此同時，由於稅基過於狹窄，往屆特區政府曾就開徵新稅及擴闊稅基進行研究及諮詢，但往往無疾而終。歸根究底，政府在稅改議題上，為何總是「有心無力」？
《財政預算案》公佈在即，由於香港稅基狹窄、稅率偏低，「稅制改革」幾乎年年都被提起，有些關注團體基於營商考慮要求作出稅務調整，有些則是致力推動更為符合社會公平正義原則的財富再分配。不少政黨也紛紛就加稅表態，如工聯會建議開徵資產增值稅和重推物業空置稅，自由黨及新民黨提倡上調股票交易印花稅，但民建聯、經民聯及民主黨則反對。陳茂波早前只表示加稅或開徵新稅可增加收入來源，惟態度並不明確。事實上，過去20年來，特區政府早已將稅改放在議程上，可惜未有坐言起行，向來只講不做。
曾蔭權政府：商品及服務稅失敗收場
政府早於2000年成立「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」，而委員會明言相對國際標準香港稅非常狹窄，逐在2003年成立內部工作小組研究開徵商品及服務稅（GST）。至2006年，委員會發表《擴闊稅基 促進繁榮 最佳方案齊商定》諮詢文件，就開徵GST的稅制改革進行九個月諮詢。但因GST屬累退性質，各界普遍憂慮或會拉闊貧富差距、加重低收入人士的經濟負擔、打擊市民和旅客的消費意欲，只能失敗收場。委員會亦有初步研究由市民提倡的新稅種，包括環保稅、海陸離境稅、奢侈品稅、資產增值稅、股息稅、利息稅、對企業及個人在世界各地的收入徵稅及調高物業差餉，惟表示沒有方案能完全符合以下三大原則：
（一）有效擴闊稅基，為政府提供穩定及可觀的收入以應付未來的需要；
（二）公平、能符合能者多付的原則和不會拉闊貧富差距；
（三）能維持香港的簡單低稅率稅制，以吸引資金和人才，保持我們的競爭力
最終，時任財政司司長唐英年只是減低薪俸稅邊際稅率，並以鞏固亞洲資產管理中心的地位及發展本地酒類飲品相關行業為由，取消遺產稅及紅酒稅，以當時水平計算，政府每年少收約35億元。全盤稅改無疾而終，此後亦沒有就其他擴闊稅基的方案諮詢公眾。
梁振英政府：想改不能改？
經過2008年金融海嘯，香港經濟至2010年開始向好，政府連年錄得巨額財政盈餘，由5,082億元飆升至2016年梁振英任內的8,600億元，更加難言加稅。由於經濟景氣、庫房水浸，社會普遍對政府「還富於民」寄予厚望，導致稅改和加稅都成為了禁區。
可是，人口老化及勞動人口下降，都為公共開支帶來沉重負擔，也為財政收入帶來隱憂。政府收入過份依賴薪俸稅、利得稅、印花稅、賣地及投資收益，其中薪俸稅會因勞動力下降而遞減，其他收入易受外圍經濟影響。財經事務及庫務局在2014年發表《長遠財政計劃工作小組報告》便提過，假設稅制和稅率不變，而政府未來20至30年年均收入增長為4.5%，當社會福利和醫療開支隨著人口老化而大增，加上佔比最大的教育開支，以及政府年均增加3%開支以提升服務，預計港府最快在七年後出現結構性赤字。
上述工作小組就此提出多個建議，其中包括優化稅制，確保稅收切合香港的長遠需要，解決長遠財政壓力。但有趣的是，小組最終竟以2006年曾經進行稅制改革諮詢一事打圓場，指擴闊稅基的措施必定引起爭議；亦假設即使標準利得稅及薪俸稅稅率增加一倍，所得的淨收入仍遠低於當時本地生產總值8％的水平，斷言加稅並無大作用之餘，更會削弱香港競爭力。難怪當局總是為人詬病指，檢討稅收結構只是一個口號，而非一個有意落實的選項。
林鄭政府：稅務政策組，只能少修少補？
到了2021年的今天，當年小組「預言」的結構性赤字未有實現，但新冠肺炎疫情對經濟的衝擊、貧窮、人口老化等問題已擺在眼前，經常性及非經常性開支只會不減反增，可是政府徒有研究，即使早已洞識危機，面對稅制改革的大山似乎仍然不為所動。
在2017/18年度《財政預算案》中，陳茂波提出成立稅務政策組，檢視香港稅制的國際競爭力。時任財經事務及庫務局局長劉怡翔在立法會會議上答覆指稅務政策組有三個工作目標：
（一）確保香港的稅制與國際接軌；
（二）善用稅務政策促進香港的經濟和產業發展；
（三）研究擴闊稅基和增加收入，而首要工作是善用稅務政策，推動產業和經濟發展
當時更曾研究為研發開支提供額外扣稅，以及利得稅兩級制這兩個議題。陳茂波其後再於2019/20年度的《財政預算案》宣布，「稅務政策組」將由庫務科轉移至直屬於財政司司長辦公室，並且改名為「財政預算案及稅務政策組」。不過，此舉惹起社會對小組角色的質疑，立法會議員田北辰提出，當初成立「稅務政策組」的主要目的是研究如何擴闊香港稅基，但政府近年卻表示稅務政策組的首要工作是善用稅務政策以推動產業和經濟發展，甚至對擴闊稅基研究隻字不提，而且只談減稅措施，質疑稅務政策組的工作性質是否已徹底改變。劉怡翔解畫指，擴闊稅基只是研究目標之一，而善用稅務政策則是初期的工作重點。
那麼，過去數年，稅務政策組實際上有何成績？參考2020/21年度的財政答覆，稅務政策組曾為運房局研究及草擬海事及專項保險稅務優惠；密切留意經濟合作與發展組織正研究訂立全球最低稅率的發展；按需要就不同稅務事宜，包括從財政預算案公眾諮詢中所收到的稅務建議，進行分析及提供意見。可以說，大刀闊斧的稅制改革仍未見蹤影。
當經濟好景時，不少團體紛紛要求檢討稅制，但陳茂波只是表示會積極關注OECD的稅務發展；當經濟蕭條、政府面臨赤字時，又會顧忌民情認為不宜加稅。換言之，無論經濟狀況如何，稅制改革總是講多過做，最後不了了之。然而，稅改並非洪水猛獸，若能在公共財政上秉持分配正義，而非盲目鋤強扶弱，定能使每位香港市民共享經濟繁榮成果。偏偏政府習慣市場的「放任自由」，令理財方針變得相當被動和保守，再加上15年前稅改失敗後，更加篤信「多做多錯，少做少錯，不做不錯」，稅改討論多年，仍然停滯不前。
香港稅務局上年度的整體稅收為3,036億元，佔政府收入逾六成，低於同樣奉行低稅制的新加坡。當中大部分收入來自利得稅及印花稅，各佔約51.4%及22.1%，再次則是16.6%的薪俸稅。值得一提的是，去年稅收已較上一年度減少379億元，即11.1%。隨著老年人口增長，如不居安思危，盡早開闢新收入來源，檢討稅制以穩定公共財政，屆時香港各項社會改革政策無以為繼。如《香港01》早前提倡，鑑於金融市場交投活躍，政府可透過增加股票交易印花稅、設置股息稅、設置股票資產增值稅三大方法，從而增加金融產業對本地財政收入的實質貢獻。政府作為資源分配者，理應對任何一種符合配合正義原則的稅項持開放態度，別讓教條及輿論淹沒任何一個消弰貧富懸殊、紓解民困的機會。
