港區國安法|黎智英保釋案終審判決的標誌性意義

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壹傳媒創辦人黎智英去年被控欺詐罪及觸犯《港區國安法》的「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」,曾獲高等法院批准保釋,但律政司上訴至終審法院獲判得直,撤銷保釋;他上周三(2月17日)再因涉嫌違反《港區國安法》在獄中被捕,翌日再到高等法院申請保釋,惟法官聽罷雙方陳詞後拒絕接納,黎智英繼續還押。事實上,由黎智英保釋案所引發的兩大關鍵爭議——香港法院對《港區國安法》有否「違憲審查權」、國安法案件的保釋門檻是否高於一般刑事案件——已於2月9日頒布的終審判決中一錘定音,不但確立《港區國安法》無法被本地法院挑戰的憲制地位,而且釐清國安案件理應更嚴於一般刑事案件的特殊保釋邏輯。

「一國兩制」理應是一種超越自由主義的治理技術,能夠把「法治」放在更宏觀的政治秩序之下去發展。

這宗案件既普通,又不普通。「普通」的是,所謂「法律面前,人人平等」,無論案件怎樣備受社會關注,終究只是一宗法律案件;而「不普通」的是,被告黎智英本身是泛民主派的標誌性人物,具有一定社會影響力,加上《港區國安法》去年中才面世,是次判例對後續案件極具參考價值,當中涉及如何處理陸港法制衝突,以及如何理解香港回歸後的憲制新秩序。

事件可追溯至去年8月10日,警方以涉嫌違反《港區國安法》及串謀欺詐等罪名拘捕黎智英等十人,但容許眾人保釋,亦未有落案起訴。至去年12月3日,警方再以涉嫌違反將軍澳工業邨地契條約拘捕黎智英,並且拒絕對方保釋;一周後,警方再加控黎智英一項「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」,使其成為《港區國安法》實施以來首名被落案控告這項罪名的人。案件於12月12日在西九龍裁判法院提堂後,黎智英向高等法院申請保釋,國安法指定法官之一李運騰聆聽控辯雙方陳詞後,於12月23日批准黎智英以1,000萬元保釋外出,但要求他不可以作出任何可能被視為再次觸犯有關控罪的行為,亦不可接受傳媒訪問、對外發布信息、離開住所、與外國官員接觸等。

不過,嚴格的保釋條件未能換來各界的認同。內地官媒《人民日報》於12月27日在社交媒體發表「人民銳評」,以《批准黎智英保釋,對香港法治傷害太深》為題,直指作為「亂港禍首」的黎智英身負重罪、極度危險,不但不應予以保釋,而且應由駐港國安公署介入事件;本地左派輿論陣地《文匯報》及《大公報》亦分別撰文質疑法庭裁決。律政司就此提出上訴,終審法院於12月31日聽取雙方律師陳詞後,指出高等法院處理有關保釋申請時對《港區國安法》應用可能有誤,批准律政司部份上訴許可申請,並發出臨時扣押命令。

上訴案件於今年2月1日在終審法院進行審訊,至2月9日頒下判詞,由首席法官張舉能、常任法官李義(Justice Roberto Ribeiro)和霍兆剛、非常任法官陳兆愷和司徒敬(Justice Frank Stock)五位法官一致裁定律政司上訴得直,撤銷黎智英保釋決定,並為整個保釋風波的兩大爭議作出極具標誌性意義的裁決。

經歷一波三折,終審法院最後裁決涉嫌違反《港區國安法》的黎智英不得保釋。(李澤彤攝)

爭議一
國安案件保釋 比一般刑事案件門檻更高?

案件的關鍵在於如何理解涉及保釋處理的《港區國安法》第42條:「對犯罪嫌疑人、被告人,除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的,不得准予保釋。」

由於《刑事訴訟程序條例》第9G條列明,如果法庭有實質理由相信被告將會—不按法庭的指定歸押、在保釋期間犯罪、干擾證人或破壞或妨礙司法公正,就無須准予保釋;原審法官李運騰因而認為,《港區國安法》和《刑事訴訟程序條例》的保釋門檻和法律原則「相差無幾」。而李運騰的判讀依據源於去年8月中旬由他和另一國安法指定法官周家明負責審理的「唐英傑案」。

唐英傑去年7月1日涉嫌駕駛插有「光復香港,時代革命」旗幟的電單車,在灣仔撞傷三名警員,因而被控「煽動他人分裂國家」及「恐怖活動」兩罪,成為《港區國安法》首名被告;他被裁判法院總裁判官蘇惠德拒絕保釋後,向高等法院申請人身保護令,但遭高等法院法官周家明和李運騰拒絕,理由是對方用錯程序,應該按照《刑事訴訟程序條例》第9D和第9J條申請保釋覆核,而非申請人身保護令,法官則需按照第9G條評估保釋風險。

不過,終審法院推翻了上述說法。首先,李運騰審理「唐英傑案」時,錯誤地把《港區國安法》第42條的「雙重否定」句式,以「負負必然得正」的方式重寫,即把「除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的,不得准予保釋」,解讀成「法庭須以信納確實有理由相信被告將會繼續實施危害國家安全的行為,作為拒絕保釋的理據」,繼而錯誤地以為《港區國安法》對《刑事訴訟程序條例》的保釋機制沒有太大影響;其次,李運騰審理「黎智英保釋案」時,錯誤地引用了上述的錯誤分析,因而誤解了保釋門檻的性質和效力,甚至把兩部法律處理保釋的酌情考慮混為一談,所以未能作出妥善評估。

《港區國安法》首名被告唐英傑曾申請人身保護令,但被高等法院拒絕。(盧翊銘攝)

終審法院裁決,若要正確詮釋《港區國安法》第42條的意思,必須因應立法背景和目的進行審視。

從《刑事訴訟程序條例》和《港區國安法》的保釋邏輯來看,兩者起步點截然不同,前者強調被告的保釋權利,法庭一般會接納「有利於保釋的假定」原則;但後者開宗明義訂明不得准予被告保釋,除非法庭有充足理由相信對方「不會繼續實施危害國家安全行為的」,這個特別的安排基本上排除了「有利於保釋的假定」原則,為保釋申請增設了更加嚴格的門檻要求——首先,法官需要考慮一切相關因素,包括可以施加的保釋條件,以及可能不會被採納為證據的資料;其次,「危害國家安全行為」並不局限於《港區國安法》的罪行,還包括所有香港法律當中的罪行;最後,法官應把條文所指的「充足理由」視為評估和判斷的根據,所以,一般落在檢控一方的舉證規定並不適用,甚至可能出現「舉證責任倒置」。

就法律本質而論,上述爭議其實源自《港區國安法》所採取的「審慎保釋」原則和香港普通法下的「自由保釋」原則出現衝突。正如北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍日前撰寫《黎智英保釋案與香港司法的「節制轉向」》一文所指,普通法下有種不太謹慎的辯護技巧,就是把「原則」簡化成可以輕率解釋的「條件」,例如李運騰便是誤解了《港區國安法》的立法原意,繼而把「危害國家安全」的原則問題轉化成「保釋條件」的權衡問題,並且就此提出似是而非的傾向性論證,才會引發保釋標準之爭。

不過,《港區國安法》從立法到實踐,終究不是能夠僅僅以普通法原則和標準去理解的法律。正如終審法院的判詞所言,《港區國安法》的出現,是因為香港一直未能按《基本法》第23條制訂國家安全法規,加上過去一段時間社會持續出現嚴重騷亂,導致中央親自為港立法,冀其能與本港法律並行,並且尋求銜接、兼容、互補——換言之,解讀《港區國安法》時,既要兼容「中國特色社會主義法系」和「香港特色普通法系」,即要把法律視為社會治理的工具、也不忽視法律對於權利的保護和權利的限制,又要考慮《港區國安法》的原則問題和《刑事訴訟程序條例》的保釋規則;而事實上,終審法院也正是以此為基調,嚴肅地對李運騰的錯誤判決進行了批評和澄清,令「一國兩制」的憲制秩序得到維護和體現。

爭議二:
本地法院能否覆核《港區國安法》條文?

保釋風波的另一大爭議在於,代表黎智英的資深大律師黃繼明在審訊時提出,《港區國安法》理應受限於《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》,但第42條卻偏離「無罪假定」原則,即把本來在於控方的舉證責任「倒置」予辯方,要求被告自己證明自己為何應該獲准保釋,變相減損保釋權和人身自由權。對此,終審法院也作出了標誌性的裁決。

終審法院指出,鑑於「維護國家安全」是中央事權而非香港特區自治範圍,而《港區國安法》則是全國人大常委會基於最高權力機關全國人民代表大會於去年5月28日作出的決定而制定,並被納入《基本法》附件三,所以,本地法院沒有權力裁定由全國人大常委會制定的《港區國安法》任何條文違憲或無效,或與《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》條文不符;不過,終院亦引述《港區國安法》第4條和第5條,以強調特區政府維護國家安全時,應該堅持法治原則,依法保護和尊重基本人權,「絕非是說人權、自由和法治價值並不適用。」

可以說,終審法院的裁決,慎重釐清了《港區國安法》的憲制地位,即本地法院對《港區國安法》沒有「違憲審查權」。值得一提的是,終審法院為此引用了1999年的「吳嘉玲案」——父親為香港永久居民的吳嘉玲於1997年7月1日偷渡來港,至1999年經終審法院裁定港人內地所生子女享有居港權利,而且根據《基本法》第19條和80條賦予香港的司法權和審判權確認本地法院享有「違憲審查權」,即如果全國人大及全國人大常委會的立法行為牴觸《基本法》,本地法院可以宣布無效。

不過,「吳嘉玲案」的裁決一出,旋即引起四位有份起草《基本法》的內地法律學者抨擊,認為審查香港法律是否合憲的權力在於全國人大常委會,而非香港法院。特區政府於是以事件涉及重大憲制問題為由,要求終審法院澄清,後者經五位法官商議後,罕有地發表補充判詞,表示本地法院不能挑戰全國人大常委會對《基本法》的解釋權,亦不能質疑全國人大及全國人大常會委根據《基本法》行使權力。

終審法院的裁決,慎重釐清了《港區國安法》的憲制地位,即本地法院對《港區國安法》沒有「違憲審查權」。(高仲明攝)

然而,「吳嘉玲案」並沒有明確本地法院是否擁有「違憲審查權」,事後全國人大常委會亦沒有申述任何立場,難免令本港司法人員以為香港享有自治事務之內的「違憲審查權」,而是次「黎智英保釋案」的判決變相令二十年前的「未解之謎」得到突破性的解答。

香港大學法律學院首席講師張達明認為,是次裁決反映終審法院基於「接受現實」,直接視全國人大或全國人大常委會的決定「必然合憲」;曾任大律師公會主席的資深大律師梁家傑亦指,判決邏輯和原則明顯與普通法制度截然不同,質疑將令法治環境大倒退。問題是,「接受現實」到底有什麼問題?難道普通法邏輯和原則就必然「高人一等」、才能突顯法治文明?

事實上,《港區國安法》第62條和第65條已列明,它對本地法律有一定凌駕性,而解釋權歸屬全國人大常委會。就法律效力和位階而言,《中華人民共和國憲法》將屬於規範性文件的體系分成五個等級,一旦出現法律衝突,就應優先選擇較高級別的法規——最高一級是憲法,具有最高法律效力,一切法律、行政法規、地方法規、自治條例都不得與其相牴觸;其次是全國人大制定的基本法律,例如自1990年通過的《基本法》;第三是全國人大常委會通過的法律,例如《港區國安法》;其後是國務院通過的行政法規;最後是國務院所屬部門通過的行政規章,以及省級人大制定的地方法規。

儘管本地法律並不屬於中國法律體系,但如果沿用相關邏輯,即使香港享有獨立的司法權和終審權,也不可能擁有挑戰全國人大決定的司法管轄權。

田飛龍便認為,是次裁決的標誌性意義在於,香港司法機構開始接受《港區國安法》和全國人大常委會的制度權威,也即進一步認清香港回歸以來的「憲制新秩序」。他解釋,香港法院從制度到法官都深受英國普通法傳統的影響和塑造,自香港回歸以來不時直接挑戰全國人大常委會的「制度權威」,因而衍生不少法制博弈和法律鬥爭,有時會以普通法對抗國家法,有時又會採取適當策略承認國家法的規範、釋法和監督,而是次裁決出現了相當關鍵的「節制轉向」,不但未有挑戰屬於國家的主權決定,而且確立了香港司法和《港區國安法》的權力關係。

終審法院對黎智英保釋案的判決體現和維護了「一國兩制」。(歐嘉樂攝)

若從「治理體系」的角度而論,終審法院的判決亦極具正面作用。照理說,只要掌握了治理體系的人心與忠誠,就能成為治權的實際主人,但香港由英國殖民至今,無論是法律制度還是社會秩序(當時刑事案件適用《大清律例》,民事糾紛則沿用華人習慣和宗族規範)全被改頭換面,不但植入普通法傳統,而且促使「自由主義法治觀」的生根萌芽,講究「法律秩序的規則性」和「官僚理性的專業性」合而為一,因而形成一種將「規範」和「事實」簡單劃分的二元思維和治理理論,既排斥人性的情感認同,也否定歷史的文化傳統,明顯有別於承載了數千年歷史底蘊與實踐文化的「當代中國治理觀」。

《一國兩制在香港特別行政區的實踐》白皮書執筆者之一的北京大學法學院教授強世功曾形容,「一國兩制」理應是一種超越自由主義的治理技術,能夠把「法治」放在更宏觀的政治秩序之下去發展,也更加注重「事實」的具體性、歷史性和地方性,其理論敘述也必然包含能夠達致「良政善治」的情感和信仰、價值和目標、理解和指向。

基於這種法治和治理觀念的落差,香港內部向來存在一種無比複雜的「治權競爭」,對「一國兩制」構想者、已故中共最高領導人鄧小平提出的「愛國者治港」原則造成嚴重挑戰。儘管鄧小平早已訓示,愛國的治港者包括行政精英和司法人員,但回歸以來,香港明顯沒有做好治理人才的培訓,更加沒有好好發展與「一國兩制」相適應的治理觀念和治理體系。

以香港司法為例,正如終審法院前常任法官烈顯倫去年撰文所言,本地法院向來沒有引領普通法適應「一國兩制」原則,而且允許香港法官和律師固守繁文縟節,就算處理直接影響央港關係的案件時,也仍然在最大程度上用輕描淡寫的方式援引海外晦澀難明的規範和價值,完全無視那些元素其實無關案件的具體問題,也並不適合香港現況—烈顯倫認為,這觸犯了根本性錯誤,也違背了普通法宗旨,變相侵蝕了香港法治,所以需要緊急進行司法改革。

烈顯倫當時明言,香港法院本來最應該對「一國兩制」概念保持高度敏感,但香港司法人員卻被允許對《基本法》敷衍了事。事隔數月,「黎智英保釋案」的原審判決正正為大家提供了這樣的典型案例,而終審判決則出現了里程碑式的調適,相信香港司法體系將會更好地體現和維護「一國兩制」,也更好地促進香港治理體系的建設和治理能力的提升。

「任何不能適應變化的有機體都將消亡,這是大自然不可阻擋的規律。人類制度也是如此,普通法也包括在內。」烈顯倫曾在文中發出這樣的呼聲。事實上,只要回溯普通法植入香港近二百年來的歷史,就會發現這套別具香港特色的法律,是經歷無數次關於法律文化的排斥或認同、衝突或吸收、摒棄或適應,才能達致今天的交匯和融合。可惜,回歸以來,香港卻失去富有生命力的包容、變通及創造能力,死抱意識形態故步自封,結果陷入「反修例風波」的深刻教訓,最終透過《港區國安法》才認清憲制秩序的現實——這足足遲了將近二十四年!

上文刊載於第253期《香港01》周報(2021年2月22日)《終審法院拒允國安嫌犯保釋 黎智英保釋案的標誌性意義》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

253期《香港01》周報精選內容:

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