愛國者治港・深度訪談|安全壓倒普選 北京無須大規模修改基本法

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繼《港區國安法》之後,北京針對治港問題再有大動作,香港現有選舉制度,從特首到立法會再到區議會的全方位改革,已箭在弦上,預料將在3月召開的全國兩會上見真章。圍繞「愛國者治港」以及香港選舉制度改革,以及這些大動作背後的中共治港邏輯,香港01專訪了全國港澳研究會理事、北京航空航天大學高研院、法學院副教授田飛龍。此為訪談中篇。

01:除了「愛國者治港」,外界最為關心的還是香港選舉制度的改革,目前來看,今年的兩會上就會有定論,可究竟會怎麼改,各方眾說紛紜。目前香港盛傳五種可能的方案:設立權威機構,「評核」參選人是否符「愛國者」標準;改組選委會,減區議會選委,增政協議席,擴選民結構;立法會拆區,改雙議席單票制;功能界別「大執位」,削減超區議席;區議會(一)選民加入大量社區服務人士。在您看來,香港選舉制度會怎麼改?

田飛龍:這些可能的方案應該是來自不同的信息源,可見各方已經對如何堵上香港選舉制度漏洞做了一些思考,這些意見都會在中央的聽取之列。夏寶龍講話中也說了,中央主導下的香港選舉改革會廣泛聽取香港社會各方意見。這些意見都有一定的針對性,面對真實的問題,確實是從「愛國者治港」的原則出發,提出了一些解決辦法和設想。

拋開這些可能的細節方案,這次改革肯定是對香港整個選舉制度的檢討與更新,不會說只改一半留一半以後再改。選舉安全中央認為不應該有漏洞,應該在未來相當長時間裏面,為「一國兩制」下的選舉民主定下一個清晰的框架和邊界。改革會觸及立法會、特首和選舉委員會的諸多層面,也會涉及區議會與上層政治架構之間的代表性關係。

我的理解,為了確保「愛國者治港」,需要對2019年區議會選舉出現的相反結果,以及那場不公正、有嚴重缺陷的區議會選舉進行風險上的隔離。具體的方法就是要限制區議會在上層政治中的代表權。具體限制的程度,全部隔離掉還是保留一部分,還是可以去研究。因為區議會還是有一定的基層治理功能和社會代表性。

選委會這部分肯定會涉及到功能組別的調整,功能組別的調整要更多反映香港愛國愛港力量的社會代表性,也要反映內地港人投票的訴求,以及他們在香港選舉當中的地位和角色。去年曾經討論過一個議題,即內地香港人在內地投票的問題。我覺得幾十萬內地港人如果每次都是非常辛苦的往返香港投票,在「一國兩制」裏面也是一個成本很高的政治行為。怎麼樣便利內地港人依法平等行使他們的投票權,也應該成為無論功能組別調整還是香港選舉制度改革,要考量的很重要的一個點。

2015年6月17日,香港立法會開始審議,表決港府2017特首普選提出的政改方案決議案,支持和反對的多個團體在立法會大樓及港府總部外集會。(REUTERS)

01:除了怎麼改之外,外界也很關注最終的形式,會是類似國安法的單行法,還是全國人大的決定,亦或者修改基本法?中國全國港澳研究會副會長、香港中文大學榮休講座教授劉兆佳認為,政改現時走不到「五步曲」,有機會由「五步曲」變成「一步曲」,由全國人大常委會制定香港選舉辦法。

田飛龍:按照香港選舉改革一般的程序是「五步曲」,具體來說:第一步,是由香港特別行政區行政長官經公眾諮詢後向全國人大常委會提出報吿,提請全國人大常委會決定立法會或特首產生辦法是否需要進行修改。第二步,是全國人大常委會決定,是否可就產生辦法進行修改,並給出原則性指導框架。第三步,如全國人大常委會決定可就產生辦法進行修改,則特區政府向立法會提出修改產生辦法的議案,並經由全體立法會議員三分之二多數通過。第四步,是行政長官同意經立法會通過的議案。第五步,是行政長官將有關法案報全國人大常委會,由全國人大常委會批准或備案。如果是特首產生辦法的改變是要批准,如果是立法會產生辦法的改變需要備案,這就是「五步曲」。「五步曲」在此次選舉制度改革中有很大的可行性缺陷,因為對於選舉制度的改革,在香港本地這麼撕裂對抗的情況下很難達成共識,莫衷一是,很難開展順利的公眾諮詢,展開這種公眾諮詢反而會引來更多的撕裂性討論,甚至會激發社會對抗,境外勢力的干預等等。

比較可行的一種方案是,由中央直接做出決定,特區政府根據中央決定的框架相應修改本地的選舉法例。類似於《國安法》的路徑,自上而下完成這次選舉改革。這就是所謂的「一步曲」模式,其憲制依據是中央在憲法上關於「一國兩制」的制度創制權。

01:如果以決定形式,這一決定與全國人大常委會2014年8月31日通過的《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》的關係是什麼?會否是在後者基礎上的細化?

田飛龍: 8·31決定是一個沒有真正落地的決定,所要做的事情沒有成真。8·31決定裏面講的「五步曲」走不通就自動按照原來的選舉辦法進行,等於又走回去了,8·31還是一個開放的程序,不會被取代或者廢除。8·31決定本身對於香港的選舉不直接產生約束力,因為沒有生成一個具體的選舉框架。這次中央的決定直接影響到香港選舉制度的修改,應該以這次決定的為準,8·31決定對這次決定不具有限制性效力。這次的修法之路預期會走通,落地為具體的選舉制度框架。

01:港澳辦副主任張曉明在解讀十九屆四中全會的文章中寫道,「無論有關政改工作何時重啟,都必須遵守基本法有關規定和全國人大常委會2014年8月31日通過的《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》。」感覺8·31這條路還是一直保留着。

田飛龍:這條路始終保留着,但是這條路暫時走不通,現在香港選舉制度要走另外一條路,也就是「愛國者治港」這條路。這條路如果走得好,香港大好,也凝聚共識了,8·31還可以走。8·31就像是香港現有制度改革通向彼岸的一座橋,這座橋搭在了中間,是一座爛尾橋,還有兩三步沒走通。中央現在基於另外的考慮,尤其是「愛國者治港」和選舉安全考慮,搭了另外一座橋,通向另外一個不同的方向,這個方向保證的不是普選,保證的是選舉安全,以及與選舉安全有關的國家安全。現在的選舉制度在這條路上走。原來的爛尾橋將來怎麼重新修整,需要香港特區、社會與北京重新凝聚共識,而且這個爛尾橋也沒有完全拋棄,還在那裏擺着,是香港的「一份未完成的答卷」。如果將來香港民主派順利改造成了忠誠的反對派,也成了愛國者的一部分,這個橋還可以繼續往下修。

01:所以最終的大方向是不是普選,還要看走新路過程當中香港的變化。

田飛龍:是。這次選舉制度的改革並不指向普選方向,跟前幾次改革不太一樣。2005年、2010年、2015年三次政改,總體的方向還是在朝着不斷提高民主化程度,不斷接近於普選目標方向。這次選舉制度改革,沒有設定普選的目標,這次是以安全目標作為優先,是以選舉安全作為核心落實「愛國者治港」要求。

梁振英卸任香港特首後常常針對香港問題發表言論。圖為梁振英接受商業電台訪問。(張浩維\攝)

01:香港前特首梁振英此前接受香港01專訪時表示,《中英聯合聲明》及《基本法》均清楚列明,香港特區行政長官可通過選舉或協商產生,並由中央政府任命,「若明天宣布特首改由協商產生,英國不能說我們違反《中英聯合聲明》,亦不需修改《基本法》及人大釋法。」雖然《基本法》中確有「協商」的選項,不過在這個時間點直接講出來,還是引起了各方的不適感。

田飛龍:這是梁振英個人觀點,在香港以及在中央並沒有得到更高權威層的確認,或者是一種試探性的信號,不太可能成為中央決策真正的方向。梁振英講特首可由協商產生,也不代表現在選舉改革的方向。選舉改革的方向是以選舉作為前提去探索安全的、有序的、理性的、合法的選舉制度架構,討論的還是選舉的問題,而不是廢除選舉的問題。大概率下,具體流程是,中央做一個決定,指明選舉法修改的原則、框架以及要點,香港據此展開相應的修法,而且要快速配合以便能夠為9月的立法會選舉提供直接法律依據。

01:選舉制度改革之外,外界也很關注會否在今次的兩會上啟動對《基本法》的修改。張曉明在十九屆四中全會解讀的長文中寫道,隨着「一國兩制」實踐的不斷深入,中央和特別行政區都有責任在全面檢視憲法和基本法實施情況的基礎上,進一步完善相關制度和機制,該制定的法律要制定,該修改的法律要修改,該廢除的法律要廢除,該補充的制度要補充,該配套的機制要配套。基本法本身也有很多需要修改的地方。夏寶龍在這次講話最後也提及,「無論是制定實施香港國安法,還是完善特別行政區選舉制度,以及我們所做的其他一切事情,都是在堅持和完善『一國兩制』」。這裏的「其他一切事情」,或就包含基本法的修改。對此您怎麼理解?

田飛龍:夏寶龍講話中那句「其他一切事情」的確有很大的遐想空間。不過我覺得他們兩位港澳行政部門的領導講話的意思,是在法理上確認了中央對於「一國兩制」制度體系,以及香港的整體制度具有唯一的創制權。特區由中央創立,特區制度由中央創建,中央基於憲法上的權力可以對《基本法》作修改、解釋,可以完善與基本法相關的制度機制。這就看中央判斷用哪種方式合適,哪種方式能解決問題。一切是從解決問題的角度出發。因此《基本法》本身並不存在對中央選擇何種制度改革路徑的實質性限制,而是要看中央的判斷,以及是否能解決問題。從我個人的角度來講,中央其他的制度工具足夠解決問題,沒有必要在此刻啟動大規模的《基本法》修改。

01:按照中共一貫的做派,其實既有強烈的問題導向,也有從總體上、抓根本來解決問題的傳統。習近平十八大以來對於中國各方面的改革,包括軍隊改革、黨和國家機構改革等,都循着「該改的堅決改,不該改、不能改的堅決不改」的思路。

田飛龍:所以修不修改《基本法》不是一個形式主義的政治問題,而是做這件事能不能解決問題,是不是用盡了已有的制度工具。中國共產黨治國理政最大的特點,堅持科學理性,始終從「問題是什麼、怎麼解決問題」的角度出發,並不在乎形式上必須要通過修改《基本法》來滿足某種想象或某種震懾力,而是覺得能解決問題就是合適的方法。

之前的訪談當中我們也談過,為什麼要慎重決定修法,要窮盡其他的一些制度工具去應對香港問題。《基本法》是香港社會跟中央之間,說實話是最有共識性的橋樑,不管彼此之間的理解差異多大,有《基本法》在,人們基本的社會信心和安定感是有的。如果修法的話,顯然此刻主導權還在中央,英國和美國沒有任何影響力,制裁也沒有任何意義。

在這種情況下,對香港社會的衝擊力可能過大,使香港社會短期之內很難有一個精神上的調整與適應。而採取一種就事論事、解決問題的方法,圍繞《基本法》實施的相關的制度機制,逐步的一點一點解決問題,最終水到渠成到一定程度,與香港社會凝聚成修改《基本法》的共識。我覺得這種方式,更能為香港社會接受,而且也不妨礙中央去解決要解決的問題。雖然現在香港人可能覺得中央做什麼事情都不意外,但不同選擇也還是有一定成本和風險差異的。以中央的決策理性和習慣,會慎重分析和行動。

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