【丁權問題.二】套丁問題損及全港市民 政府何以不作為?

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「在上訴至終審法院之前,我們只能接受上訴庭的判決結果。」黃肇鴻攤開手,有些無奈地說。黃肇鴻曾於端傳媒發表《香港丁權案關鍵:「傳統權益」論述從何而來?》一文,通過整理港英時期政府文件,論證1972年頒布的「小型屋宇政策」源於上世紀七十年代政府為新界發展制定的「十年發展計劃」,以此說明丁屋政策並不屬於傳統權益範疇,而是一個過渡性房屋政策,目的在於改善居民生活環境,提供穩定自住居所。究竟是傳統權益,還是過渡性政策,這一爭論在香港社會至今未能達成共識,仍需結合歷史資料進行辨析與討論。

承接上文:【丁權問題.一】上訴庭未能釐清爭議 丁權問題重回起點

丁權雖合憲 套丁卻違法

「但這並不意味政府對於丁屋問題造成的社會危害就無事可做。」黃肇鴻認為,處理丁屋問題要從「合法傳統權益」中的「合法」二字入手。「現在丁屋最大的問題是套丁,套丁總不合法吧?總可以解決吧?」他詰問。

由於土地有限,享有丁權的原居民不一定能夠興建丁屋,便有地產商向原居民私下購買丁權,囤積大量鄉村式發展用地修建丁屋轉售牟利,即所謂「套丁」。可見,丁屋政策已然偏離「自住」原意,淪為地產商的牟利工具。

一般套丁步驟 1. 簽訂秘密協議:地產商購入農地,並招募未行使丁權的男丁,簽訂秘密協議。 2. 分割地段:俗稱「鎅Lot」,地產商將持有的農地向分區地政處申請分割成若干細小而工整的地段(多為長方形,約1,500至2,000呎不等),並根據秘密協議,將該等地段以極低廉價錢轉讓給若干未行使丁權的男丁,讓男丁能夠「持有」土地,並向政府聲稱需要建屋自住。各男丁會分期獲得約數十萬元的報酬。 3. 申建丁屋:男丁向地政處申請興建丁屋,聲稱在其土地上建屋自住,並申請豁免證明書(Certificate of Exemption,俗稱開工紙)以展開工程。 4. 完成工程:地政督察驗樓後,獲得完工證(Certificate of Compliance)。 5. 申請撤銷轉讓限制:男丁獲得由地政處發出的完工證後,短時間內申請撤銷禁止轉讓丁屋的條款。通常地產商會根據秘密協議付款予男丁,以支付撤銷轉讓限制所需之補地價。 6. 包裝成樓盤出售補地價後,丁屋可在市場上自由出售,盈利根據秘密協議瓜分。
資料來源:本土研究社《丁不厭詐:新界套丁研究報告2017》

本土研究社於2018年發布《丁不厭詐—新界套丁研究報告2017》,錄得疑似套丁丁屋總數為9,878幢,佔自1972至2017年獲批丁屋總數(42,131幢)的23%,也即是說,大約每4幢丁屋中就有1幢疑似套丁。2020年,本土研究社發表《新丁再現—新界套丁研究報告2020》,錄得疑似套丁丁屋總數破萬達10,581幢,增加了804幢(基數較2017年有調整),即過去兩年多大概平均每天有一幢疑似套丁丁屋落成。新增804幢中,元朗區佔最多,共有512幢(佔總數64%),其次為北區的113幢(佔總數14%)及屯門區的74幢(佔總數9%)。

《新丁再現》報告中還指出,過往幾年出現了「邊擴丁,邊套丁」的現象。所謂「擴丁」,是指由於部份鄉村內的土地已因興建丁屋所剩無幾,這些鄉村便因缺乏興建丁屋用地而獲擴大可建丁屋的範圍。而部份鄉村在擴丁的同時出現將新丁屋出售給不合資格人士的情況,使地產商有源源不絕的土地可供套丁。這一現象不但使部份既得利益者賺得盆滿缽滿,同時亦在掣肘新界地區的土地規劃。

《新丁再現》報告中還指出,過往幾年出現了「邊擴丁,邊套丁」的現象。

根據《城市規劃條例》,規劃署需為不同區域劃定「分區計劃大綱圖」(Outline Zoning Plan,OZP),其中新界村落在「核准圖」下劃為「鄉村發展地帶」,即V zone。在V zone發展丁屋屋苑較為容易。不過,《城市規劃條例》第12條規定,OZP中劃定的土地用途及界限可被修訂。政府可通過擬備「建議發展大綱圖」(Recommended Outline Development Plan,RODP)進行公眾諮詢,然後劃定大綱草圖(Draft OZP) 進行審議並通過。以元朗區屏山鄉鳳降村為例。「洪水橋新發展區」公共諮詢過後,政府劃定的RODP顯示,鳳降村所在地為一整塊V zone,即圖一中的皮膚色區域。然而,其後規劃署在劃定Draft OZP時將額外兩幅位於鳳降村北面、合共約1.12公頃的用地劃為V zone,即圖二中的暗綠色區域。新增兩幅用地則是圖一中原本劃定為RR4的兩個區域。

「城市規劃中,不同的用地有不同的規劃用途。RR4是指鄉郊住宅發展密度第四區。」黃肇鴻解釋道,「就是說這兩個區域本可用來起中低密度的住宅,六七層,可以是私樓,也可以是公屋,但現在只能用來起三層高的丁屋。」黃肇鴻質疑,原本鄉村申請擴丁的理由是村內土地不夠建丁屋;那為什麼又會出現批地建屋後將丁屋賣出去的情況?「我把丁屋賣出去,不夠地再問政府拿,愈擴愈大,周圍不同用途的地也會被侵蝕。」他不無憂慮地說。

政府不作為 市民受損害

針對套丁問題造成的一系列惡果,本土研究社提出了五大倡議:訂立「疑似套丁鄉村管制名單」;訂立「疑似套丁鄉村觀察名單」;暫緩處理新屋苑完工及轉讓申請程序;撤銷《一手住宅物業銷售條例》對丁屋的豁免;開放丁屋申請、審批及撤銷轉讓限制等諮詢及數據。

「在原訟庭判辭中,其實已釐清丁權並非一種天賦的權力(entitlement),而是一種申請的權利(right to apply)。政府有絕對控制權及決定權(absolute control and discretion)去修訂丁屋政策,以切合實際情況。」黃肇鴻說。這一定義不但釐清了「丁權是一種什麼權」,也意味着政府能全權決定一個「免費建屋牌照」的申請獲批與否,應當在監察與審批方面承擔起更多的行政職能。「我保障你有申請的權利,但是批不批地取決於政府。因此,政府應該花更多力氣去審核當事人申建丁屋是用來自住還是買賣、有沒有套丁的嫌疑;如果不合資格,就不批地。」但在黃肇鴻看來,政府至今未在審批丁屋申請方面投入太大精力。

黃肇鴻質疑,原本鄉村申請擴丁的理由是村內土地不夠建丁屋;那為什麼又會出現批地建屋後將丁屋賣出去的情況?(資料圖片)

另一方面,政府為修建丁屋預留了932公頃「鄉村式規劃發展區」,據本土研究社研究,其中包括32公頃、每塊逾5,000平方呎以上且交通便利的整地,有潛力發展為公營房屋或社福設施。此次上訴庭推翻原訟庭判決,判定以換地和私人協議方式申請丁屋皆屬合法,意味着932公頃「閒置政府丁地」將用以興建丁屋,不能惠及全港市民。另有團體估計,為應付持續增長的丁屋申請量,未來政府可能預留更多土地,包括鄉村拓展區計劃的土地。

「因為這項判決,政府不敢將這些土地用於其他用途,造成了香港市民的集體損失。」黃肇鴻說。

根據發展局提供的資料,由2009年起至2019年3月底,本港包括離島、北區、西貢、沙田、大埔、荃灣葵青、屯門及元朗在內的八個地政處共批出10,774宗建造小型屋宇的申請,其中9,351宗以免費建屋牌照方式申建,約佔整體87%;另外1,169宗及134宗分別為以私人協約方式及換地方式申建,僅佔11%和1%。

「這說明了什麼呢?雖然批出的地不多,但是預留的土地很多,而且很多都是新市鎮周邊的土地。」黃肇鴻說,「這個政策的影響在於凍結了土地資源。如果這些土地資源本身是政府的,那麼理論上就是全港市民的,在用途上也應惠及全港市民。」

「因為這項判決,政府不敢將這些土地用於其他用途,造成了香港市民的集體損失。」黃肇鴻說。(資料圖片)

如何惠及香港市民?黃肇鴻提出,有效利用閒置官地可在一定程度上改善基層的住房困境。「前段時間佐敦爆發疫情封區,一個主要的原因就是劏房。劏房條件和環境都較惡劣,居住者多為新移民、少數族裔或輪候公屋的基層人士。」公屋政策短期內無法進行較大的改革,那麼可以通過臨時性房屋彌補公屋輪候時間長的不足之處,而閒置官地可用於建造臨時性房屋。

「現在國際上較為常見的組裝式臨時性房屋,搭建起來很快。」黃肇鴻所謂的組裝式臨時性房屋,也被稱為「積木屋」。現時本港共有三個過渡房屋項目,均由政府資助社聯發展,其中位於深水埗南昌街組合社會房屋已開放申請,提供89個單位。位於深水埗欽州街西與通州街交界和葵涌業成街5-7號的組合社會房屋則共提供305個單位,預計可於年內入伙。

「杯水車薪。」黃肇鴻這樣形容當下的過渡房屋項目,「短時間內可以用作過渡性房屋的,顯然是閒置政府土地最為方便,還需要周邊有基礎建設和配套設施。」而上文提到的閒置政府丁地中32公頃的整地恰好符合這些要求。「現在批地建丁屋費時很久,一年批10%而已。假設規劃十年之後批這塊地,那麼這十年之內,與其把它凍在那裏,不如用作臨時性房屋。」

可以看見,即便丁權不違憲,政府面對丁屋政策為香港土地房屋問題造成的重負也絕非束手無策。然而,從港英政府到特區政府,都因丁屋問題複雜而將解決的重任推給法庭。

時至今日,丁屋的油水已經養肥一批又一批既得利益者,犧牲的卻是香港市民的權益與福祉。「丁權是我的傳統權益,買賣丁屋是我的權利—政府一味縱容,使得這樣的觀念在新界部份原居民心中根深蒂固。」黃肇鴻感嘆道,「未來丁權問題只會在香港愈扎愈深,更難拔除了。」

上文節錄自第258期《香港01》周報(2021年3月29日)《加強追蹤是防疫關鍵 政府不能把責任外判》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

258期《香港01》周報精選內容:

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