香港邁向選舉協商混合民主制度｜伍俊飛

繼全國人大作出修改香港選舉制度的「3.11決定」後，全國人大常委會於3月底通過新修訂的香港基本法附件一及附件二，以完善香港特區的選舉制度。香港特區政府隨之在三方面跟進，包括公眾解說、本地立法和安排選舉。改革後的香港選舉制度讓社會各方面的利益都能夠充分代表，體現了均衡參與的原則，融合了直接民主、間接民主和協商民主，為賢能之士登上政治舞台和進入決策核心提供了機會。

民主形式多元化

冷戰結束以後，西方自由民主制度在全球大行其道，美國日裔學者福山甚至狂妄地稱其為人類歷史最後的社會制度，大批非西方國家跟風接受了西方政治體制。儘管這些國家保留了本國傳統政治元素，但基本上實行了普選和多黨制，就像深受儒家文化浸染的日本、韓國和新加坡。

西式民主制度被愈來愈多的非西方國家接受，但這並不妨礙這些國家把自己的本土元素加入其中，產生多種多樣的混合民主形式。隨着歷史的發展，這些國家的民主制度可能與其西方的起源大相徑庭，在擁抱本地傳統的基礎上，開創出大量嶄新的模式。廣泛代表性、優良管治、協商公議、賢能政治、集體主義、問責制等思想被融入以個體主義為基礎的西方自由民主制度中。這樣，非西方國家的民主制度呈現出本土化和多元化的特徵，而西式民主將難以繼續居於世界政制的主流。

迄今為止，西方國家仍然拒絕承認世界出現民主形式多元化的現實，尤其是排斥中國獨特的發展道路。在中國特色社會主義理論的指導下，中國吸收了西方自由民主體制的元素，將其與中國傳統政治思想和馬克思主義相結合，在大面積接受市場經濟的同時，建構了與西方並駕齊驅的新型政治體制。中國成功開闢了一條與西方不同的民主發展道路，但鮮有西方人相信中國能提供一種制度來取代西方自由民主體制。自前蘇聯解體以來，西方就堅信社會主義制度是一種被淘汰的社會模式，認為中國的政治制度無法與西方自由民主體制抗衡，因此堅信中國經濟奇蹟無法持續，在中國經濟持續崛起的事實面前，仍然一直鼓吹中國崩潰論。

在2008全球金融危機之後，西方國家對中國的制度偏見有所緩解，逐漸承認中國經濟總量即將超過美國的可能性，但是否定中國特色民主制度的合法性。在2019新冠疫情爆發後，中國防疫抗疫的成功突顯出中國特色民主制度在治理方面的優越性，中國政府以鐵一般的政績表明，世界上存在一種比西方政治制度更能保障民眾生命健康等基本人權的體制，中國民主是一種實質民主而非形式民主。一些西方學者由此開始反思自由民主體制的缺陷，並思考中國特色民主對人類發展可能帶來的長期價值。

以優質治理為核心的中國混合體制

中國政府享有高度合法性，這是西方政界和學界難以理解和承認的現實。這種認知差距的原因在於合法性來源的不同。西方國家政府的合法性來源於選舉，而中國政府的合法性來源於基於民本思想的優質治理，其直接的表現就是經濟民生方面的政績。

為了維護國家長治久安，中國政府需要時時刻刻通過政績來保持和加強合法性。西方對中國的批評集中于缺乏普選權、多黨制和個體自由等，但中國民眾更看重政府治理效率和能力、短期問題的解決、長期戰略規劃、實幹主義的政策選擇、不斷嘗試和糾錯的能力、對利益集團的制約、公共物品的供應等優質治理本領。因此，善於經營選舉卻缺乏實幹能力的政客、缺乏戰略與謀略的官員、缺乏長遠規劃的政府、無法吸引賢能之士的體制等，在中國民眾的眼裏，才是真正缺乏合法性的。

中國重視治理而非選舉的制度特點有着深遠的歷史淵源，民眾對治理合法性的認同來源於中華傳統思想和大一統的歷史經驗。作為一個文明國家，中國歷史悠久、人口眾多、民族成分複雜、自然災害頻繁，卻成為人類社會最古老文明中唯一持續發展至今的地緣文明。這得益於儒家主張的以民為本的國家治理思想和體制。中國一直是一個疆域遼闊的大國，中央政府最重要的任務之一是維護國家統一。在主張輕徭薄賦的儒家士大夫治理下，古代中國的中央財政並不強大，如果實行一人一票的選舉制，那麼就容易產生分裂和動亂問題。法國思想家盧梭當年認為民主選舉制適合規模較小的國家，的確有其一定道理。作為一個面臨複雜歷史、政治、社會和經濟問題的現代大國，中國比較適合兼顧選舉和治理的體制。

中國在經濟和社會發展上的成功，令其融合選舉和治理的混合體制在國際上逐漸獲得合法性。中國現在是全球第二大經濟體，由於新冠疫情重創美國經濟，中國 GDP 超越美國的時間大大提前，學界的共識是十年之內中美經濟總量地位就會發生逆轉。2021年2月25日，中國政府向世界莊嚴宣告，中國完成脫貧攻堅戰，建立並完善了世界上最大規模的教育、社保、醫療體系，困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題得到根本性解決，創造了世界歷史上的奇蹟。在這種治理成效面前，西方政治制度對中國人影響力下降是必然的。

香港走向賢能政治

香港選舉制度的改革，就是落實民主形式多元化理論的實踐、建立以優質治理為核心的混合體制的開端。選舉制度改革為社會優質治理打開了門戶，但是制度建設需要落實到執行政策的官員個人和群體上。融合選舉和協商的混合體制，其優勢之一在於選拔能力超群、品德端正的人士出任公職，這就是西方學界所稱的賢能政治。

賢能政治對官員要求頗高，要求既「賢」且「能」。「賢」指的是道德品格，包括遵紀守法、政治誠信、社會責任感、公共服務精神等；「能」則指實際治理才幹，包括高超的社會溝通和交往技能。「賢」和「能」二者不可偏廢，缺一不可。與「賢」相關的道德，隨着時代的發展而發展，是特定時期人們對掌權者的一種有共識的要求。與「能」相關的才幹，同知識和經驗相聯繫，有着更為客觀的標準。賢能之士無法通過選舉產生，而依賴選拔制度，包括有量化標準的考試和資深人士的協商推舉。

改革後的香港政制融合了協商選拔與投票選舉兩種遴選方式，有利於挑選出關心市民需求、考慮市民利益、代表市民和社會選擇的公職人員，不同於西式選舉只是確保人民參與政治及選擇領導人權力的程式性安排。香港賢能政制不同於西方理論中的政治精英主義。政治精英主義指的是依據才幹和經驗來分配政治權力，並因而與「一人一票」式的平等參與原則相對立，但忽視官員的道德品質和以民為本的執政理念，這不是香港選舉制度改革的願景。

長久以來，香港政界、學界和輿論界一直以西方民主制的視角評判香港制度發展，認為只有以「一人一票」為基礎的選舉制度才是良政，其它一切政治體制都是專制統治。然而支持所謂「真普選」的反對派，無力解決香港存在的市場壟斷、土地房屋等深層次問題，繼續聽任財團掌控着不成比例的權力。香港推行賢能政治，有利於選拔出能力超群的領導者，他們將更具戰略眼光、全域意識和基層經驗，能夠做出更加符合實際的決策。在經濟民生困難重重的時刻，香港需要規避西式選舉制缺陷的治理形式。當然，香港要真正實現在道德上有號召力、政治上有高度民意支持的賢能政治，還有很長的一段路要走。

建立政績考核制度

自非法「佔中」、「修例風波」爆發以來，香港深層次矛盾激化，社會長期處於失序狀態，對國家主權、安全和發展利益構成了嚴重威脅。國安法落實後，香港開始了撥亂反正的進程，特區政府主要部門和官員，特別是紀律部隊、政制及內地事務局等積極落實《港區國安法》，勇於維護社會秩序，對穩定香港局立下汗馬功勞，但這些並非港府公職人員的普遍現象。圍繞解決香港深層次矛盾，貫徹落實賢能愛國者治港的原則，特區政府有必要建立政績考核制度，改進主要官員政績考核工作，推動形成「能者上、優者獎、庸者下、劣者汰」的用人機制，不斷提高公職人員政策執行力和管治能力。

特區政府要充分發揮政績考核引導作用，促使公職人員維護國家安全，踐行愛國者治港原則。要把貫徹落實中央決策部署，推動解決社會深層次問題的實際表現和工作實績，作為評價官員和公職人員表現的基本依據，作為檢驗其是否稱職的重要尺度。

特區政府要把市民的獲得感、幸福感、安全感作為評判官員和公職人員推動香港發展政績的重要標準，在考核中充分反映群眾感受、體現群眾評價。港府宜注重考核民生保障目標任務完成情況，引導公職人員踐行以市民為中心的工作倫理，用心用力解決市民關切的實際問題。

在維護「一國兩制」框架的前提下，就重大經濟民生問題，中央可以對特區政府領導團隊和主要問責官員設置關鍵性、引領性指標，以「指揮棒」形式指引特區政府構建明責履責、考責問責的工作制度，解決部分公職人員庸、懶、散、慢的作風問題。這樣，中央可以通過定性與定量相結合的方式督促港府官員提高管治政績，激勵官員堅持原則，敢於擔當，胸懷國家，謀劃香港的未來，辦好香港的事情，推動「一國兩制」實踐穩健前行。

（作者為天大研究院副院長）