綠色債券.下|小白象?有名無實? 綠債支持項目是否真的「綠」

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發行綠債已成全球大趨勢,而香港的官方綠色債券不但支撐着綠債市場的發展,更是推動本地綠色項目發展的重要力量。香港政府於2019年5月首度發售共10億美元的綠色債券,募集回來的資金已分配至廢物管理、廢水管理等不同類型的綠色項目,然而,綠色債券向來飽受「漂綠」(green-washing)質疑,究竟何謂真正「綠色項目」?

參閱政府發表的《綠色債券報告2020》,政府首批債券所募集的78.29億港元資金已全數分配予七個工務項目(見下表),涵蓋「綠色建築」、「廢物管理及資源回收」、「水及廢水處理」,以及「能源效益及節約能源」四大範疇。財政司司長陳茂波在本年度的《財政預算案》中亦表示,未來五年將會發行合共約660億元的綠色債券,預算每年從綠色債券計劃回撥約350億元至基本工程儲備基金下的綠色項目及工程,究竟這些項目對可持續發展起了多大作用?

香港01製圖

供過於求 廚餘廠淪小白象?

在港人丟棄的垃圾當中,有三分之一是廚餘。參考環境保護署的《香港固體廢物監察報告》,2019年每日於堆填區棄置的11,057公噸都市固體廢物當中,廚餘約佔3,353公噸。

為更妥善處理廚餘,環保署於2018年7月啟用位於小蠔灣的有機資源回收中心第一期(O.PARK1),項目採用厭氧分解技術,將廚餘轉化為生物氣發電,預期每日可處理200公噸廚餘及輸出約1,400萬度電力至電網,可減少約2.5萬公噸溫室氣體排放,可是,在運作兩年後,O.PARK1的每日廚餘回收量僅達110公噸,落後目標近一半。

環保署解釋,運作初期要配合本地廚餘的特性逐步增加廚餘處理量,以確保有足夠時間給用來降解廚餘的微生物繁殖,而今年初因受疫情的影響,令到處理量輕微回落。署方會逐步收集家居廚餘,期望在2022年每日收集的廚餘量能逐步達到250公噸。

O.PARK1運作兩年,每日廚餘回收量僅達110公噸,落後目標近一半。(龔嘉盛攝)

綠惜地球總幹事劉祉鋒分析道:「現在全港每天有約三千多公噸廚餘,但廚餘廠只能處理200公噸,(處理量)的百分比是很低的。」O.PARK1的每日廚餘回收量遠未達標,是否反映收集能力未能追上處理能力?環保署解釋,受新冠肺炎疫情影響,當局在機場及酒店都收少了廚餘;去年中,環境局局長黃錦星在立法會環境事務委員會會議上亦表示,因酒樓及食肆生意變差,影響廚餘回收量。但劉祉鋒認為這些都是藉口,雖然大型宴會、社交活動減少,但普通食肆、家居仍不斷有廚餘產生,卻未能加以回收及處理,以致吞吐量不足。

O.Park項目獲得政府綠債融資,現時計劃在北區沙嶺興建每天可處理300公噸廚餘的O.Park2,連同計劃為位於大埔、沙田及元朗的污水處理廠加建廚餘及污泥共厭氧消化設備,料至2035年,本港每日的廚餘總處理量可達1,500公噸。然而,劉祉鋒對興建O.Park2的計劃並不看好,認為當O.PARK1的使用量本身未達預期,再建O.PARK2只會淪為競爭對手,「政府要積極找客,才可以充分利用那個處理量⋯⋯否則只是小白象、大白象。」

劉祉鋒指,相比起興建更多廚餘處理廠,政府更應該積極提高回收量,充分利用現有的處理量。(羅國輝攝)

有名無實 「轉廢為能」不環保?

至於能源方面,綠色項目必然與可再生能源及改善能源效益相關。然而,政府對此的看法是「轉廢為能」,例如另一綠債項目「綜合廢物管理設施第一期」,設施可以在焚化固體廢物的過程中回收熱能發電,預期每年可以減少約44萬公噸溫室氣體排放量,以及輸出4.8億度剩餘電力至公眾電網,但在通用的定義中,太陽能、風能、地熱能等用之不竭的天然能源才是真正的可再生能源,才真正對環境有益。

劉祉鋒直言:「政府很喜歡包裝成『環保』、『科技』,但它其實是一個大型焚化爐,回收餘熱,卻需要市民製造很多廢物,即是需要倚賴一個不環保的行為,才可以有廢物去焚燒。」更甚的是,隨着焚化爐技術日益先進,大部份新型焚化設施都已配備熱能回收及發電裝置,從焚化廢物中回收副產品,減少浪費,但這是否真正的綠色項目?劉祉鋒抱有懷疑,坦言政府不應混淆視聽。

事實上,港燈和中電分別提議在南丫島西南面水域及香港東南水域興建大型海上風力發電場,兩電在2006年已完成環評,並先後在2004年及2009年申請環境許可證,可是十年過去,風力發電場早以不了了之,而中電更於2014年交回許可證。

有意見認為,政府在2017年發表的《香港氣候行動藍圖2030+》報告曾指出,兩個海上風力發電場項目估計造價逾100億元,所能提供的電力佔本港總耗電量少於1.5%;去年,黃錦星亦曾於立法會書面答覆時提出,風力發電成本相較天然氣發電更高,在香港境內興建離岸風力發電場面對多方面不明朗因素,但會繼續留意風力發電發展,並積極探討其可行性及經濟效益,似乎暗示政府憂慮風力發電場昂貴,不符成本效益,因而擱置計劃。

劉祉鋒認為,海上風力發電場是符合綠色債券框架、名副其實的零碳項目,如由政府利用發行綠債所籌集的資金,出資興建境內離岸風力發電場,問題便可迎刃而解。圖為位於蘇格蘭的海上風力發電站。(Getty Images)

在政府眼中,本港的地理環境等因素局限了本地可再生能源的發展,而技術及財政問題亦成為了負擔。但劉祉鋒認為,若兩電興建海上風力發電場,成本或會轉嫁至市民及商界身上,增加電費負擔,但海上風力發電場是符合綠色債券框架、名副其實的零碳項目,如由政府利用發行綠債所籌集的資金,出資興建境內離岸風力發電場,問題便可迎刃而解。

只講用途 不談成效的綠債?

「最擔心的是錢拿了回來後,並非花在真『綠色項目』之上,或只是表面『綠色』。」劉祉鋒解釋,綠債在國際上最為核心的價值是推動零碳及低碳,以應對氣候變化,因此,綠色債券又叫作「氣候債券」(climate bond),目前在國際市場上,綠色債券的主要認證標準為國際資本市場協會(ICMA)「綠色債券原則」(Green Bond Principles, GBP)、氣候債券倡議組織(CBI)的「氣候債券標準」(Climate Bond Standard, CBS) 及歐盟的《綠色債券標準》(EU Green Bond Standard, GBS)。像GBP會先訂立十大綠色範疇,如可再生能源、水資源保護、綠色建築等,再經諮詢評估、審計核查、聘請第三方機構認證及聘請研究機構評級四方面,確認其綠色標準;CBS則除了發展一套認證標準外,亦鼓勵發行者在發行債券前後為債券進行認證,並在償還期內必須完成年度報告,但這些均屬自願性質。

香港質量保證局(HKQAA)在2018年1月推出「綠色金融認證計劃」(GFCS),計劃參考了多個國家及國際標準,制訂綠債評核標準,建立第三方認證制度,期望可協助發行者吸引更多潛在的綠色金融投資者,增加投資者信心,便利綠債發行。

HKQAA是香港政府於1989年成立的非牟利機構,而GFCS是香港目前唯一獲得官方資助的債券認證計劃,當局可提供兩種認證模式—在發行前審定發債者的環境方法聲明,判斷能否為環境帶來正面影響;或在發行後每年核查綠色項目的進度及有效性,避免發債者「走數」。截至今年3月16日,計劃已認證了32個發行前綠色債券項目及21個綠色貸款項目,亦向11個綠色債券項目頒發發行後階段證書,港府的首次綠色債券計劃也參與其中。

2019年,金管局舉辦了氣候債券倡議組織(CBI)《香港綠色債券市場報告》發布會。(張浩維攝)

投資在綠色債券上的風險與投資在一般債券上相似,在於發債者違約,如近年印度灌溉系统製造商Jain Irrigation便因未能為總值兩億美元的綠色票據支付利息,因而被標準普爾評為違約,與發債所得支持的項目沒有直接關係。此外,綠色債券並不保證項目的效果。「如(項目)與綠色債券相關,政府應該公開成效及效果,任何事情也要開誠布公,由公眾及媒體去監察綠色投資是否如你(政府)所說的為環境帶來改善,還是只是紙上談兵?」

對於政府的綠色債券項目而言,劉祉鋒認為,如果想提高可信度,可找學者、本地或海外大學評估,或由非政府機構認證綠色金融項目:「不是批評(項目)做得不好,但會否自貼標籤?如何釋除(公眾)疑慮?」這些都是重要的課題。劉祉鋒又認為,項目在落成後達到預想的成效,錢才算用得其所,「政府要檢查,若用了錢,但效果與所聲稱的不一樣,那並不理想。」他認為,由第三方認證項目是否符合目標、設計時是否符合框架,是基本的要求。而在完工後,項目的成效需要透明公開,如設立等級、定期公開數據供立法會議員、團體等跟進,這樣才能跟投資者有所交代。

打破框框 政府應有更多想像

政府在2019年發表《綠色債券框架》,提出政府如何運用綠色債券所募得的資金,改善環境和推動低碳經濟的發展,並須符合八個合資格類別之一:可再生能源、能源效益和節約能源、污染預防及管控、廢物管理及資源回收、水及廢水管理、自然保育或生物多樣性、清潔運輸,以及綠色建築,其中提出資金只可用作為政府工務項目融資或再融資。

綠色債券在2017年度的《施政報告》首次出現,但要到2019年,政府才正式宣布發債計劃,而事實上,大部份工程在發債前已開始動工甚至落成,首期綠色債券所募集的資金主要用於改善工程或為項目再融資,「其實很多綠色債券項目都是政府現有項目,早在立法會中取得撥款,如O.PARK1是一直在施工,很多都是再融資的項目。」劉祉鋒又舉在東涌及小蠔灣之間增建一條加壓污水管及修復現有加壓污水管為例子:「其實有沒有綠色債券也好,政府也要定期更新系統,這是政府的恆常工作⋯⋯政府給人的感覺是放一些項目去(充數)。」

綜合今年度《財政預算案》對2021至2026年五個財政年度的中期預測,綠色債券每年可為庫房帶來5,510億元的收入,政府利用發行綠色債券取得大量資金,理應對綠色項目有更多想像,而非囿於固有的基建項目之中。

香港還有很多推行綠色項目的空間,如在水塘配置浮動太陽能板。(發展局)

劉祉鋒坦言,政府在綠色項目方面不夠創新。香港本地綠色債券發行高度集中於建築領域,不少均以單棟建築為主。除此之外,香港還有很多推行綠色項目的空間,如適用於水塘浮動太陽能板發電系統,能將浮動太陽能板置於水塘上,然後利用太陽光這可再生能源發電,「水塘不大浪,不近民居,不用擔心(太陽能板)反光,是一個理想的零碳投資項目。」可是,現時全港有17個食水水塘,但政府只在2017年於石壁水塘和船灣淡水湖安裝兩套各100千瓦的小型系統作為先導計劃,不論規模還是數目均甚少。

交通運輸碳排放佔全港碳排放量近兩成,劉祉鋒舉例說,發展以公共交通為中心的低碳客運系統、加強如單車徑般非機動交通配套設施建設等,這些都值得放在綠債投資中:「多管齊下才是積極地減碳,錢都拿了回來,為何不大刀闊斧去做?」更重要的是,這些項目能供廣大市民享用。

即使政府熱衷於將資源投於綠色建築領域,但只着重新建建築,卻無視舊有建築的節能標準,這樣又是否有效減碳?現時全港有約40,000幢私人樓宇,其中不乏能源效率低下的建築,《建築物能源效益條例》於2012年9月全面生效,條例要求新建建築物在電力、空調、照明、升降機和自動梯等方面的裝置需遵循《建築物能源效益守則》(下稱《守則》)訂定的基本能源效益標準及規定,即使《守則》曾經兩次檢討修訂,但仍只涵蓋新建建築物,現有建築物只須在進行主要裝修工程時接受不同程度的規管。如要提升香港整體的樓宇效益,並非倚靠改善單一樓宇便能成事。

「新的(樓宇)發展得很好,但舊的(樓宇)卻永遠沒有改善,政府可以出錢幫手(不合規樓宇)改善節能冷氣、照明系統,全港的樓宇效益便會大大提升,如100棟中只有五棟省電,其實整體效果也是不省電的。」劉祉鋒認為,政府要嘗試宏觀地考慮環保問題,要走出常規框架,也要多參考海外減碳的方向,不要閉門造車。

現時全港有約40,000幢私人樓宇,其中不乏能源效率低下的建築。(林振東攝)

2019年香港的整體發電燃料組合中,燃煤發電約佔44%,天然氣發電約佔29%,其餘約27%為從內地輸入核電及本地可再生能源。政府於2017年1月公布《香港氣候行動藍圖2030+》,提出逐步減少燃煤發電,以減少碳排放。繼首個減排目標後,在去年11月出爐的《長遠減碳策略建議報告》中,可持續發展委員會建議目標在2050年或之前達致零碳排放,並列出推動交通系統的低碳轉型及締造可持續的建築環境共55項建議。

在後疫情時代,全球各地致力尋找新的經濟增長亮點,傾向實現綠色經濟復蘇(Green Economy Recovery),帶動新的就業機會,劉祉鋒認為香港官員也應有此視野,朝着可持續發展的方向進發:「要精準拿到合適的發展空間,不是用傳統舊有的發展模式,這是一個最好的時機,總不能到最後五年再做吧!」

上文節錄自第263期《香港01》周報(2021年5月03日)《什麼才是真正的「綠」?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

263期《香港01》周報精選內容:

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