【人口老化.一】「少干預」人口政策 「少子化」後患無窮

撰文:
最後更新日期:

國家統計局上周二(5月11日)公布第七次全國人口普查結果,顯示人口增速放緩、年齡結構不均等問題,而首當其衝的就是老齡化和少子化危機。無獨有偶,這也正是香港人口結構的老問題,在出生率連年下跌的情況下,去年再受疫情拖累而創下回歸以來新低,出生嬰兒數目按年急挫18.5%,每千名人口中只有5.8名活產嬰兒,比十年前少了一半。

本港生育數字大幅減少,連帶着未來的幼兒及學前服務需求、中小學、大學收生、就業市場都會面臨「大挑戰」。然而,儘管生育率低、社會老齡化、勞動力不足等等已是確鑿無誤的人口結構問題,但特區政府似乎無意積極鼓勵生育,甚至只把香港的人口政策與粵港澳大灣區的人口快速增長掛鈎,認為當局無權干預市民的生育權利。

誠然,「派糖」鼓勵生育並不符合經濟效益,但比起因噎廢食,更應考慮怎樣的人口政策才能「有效地」提高生育率。究竟香港多年以來的人口政策是否陷入一個「盲區」,只懂得「調節」,卻無法為市民掃平生育的障礙,令社會更加「宜生」、「宜居」?

本港的人口結構問題不是今時今日才出現,政府已相繼成立「人口政策專責小組」(2002年)、「人口政策督導委員會」(2007年),並在2018年成立整合各界資源的「人力資源規劃委員會」來處理人口結構問題。但現在看來,問題絲毫未見改善,甚至在不久的將來,本港將步入「超老齡化」社會。

在不久的將來,本港將步入「超老齡化」社會。(資料圖片)

疫後提早步入「超老齡化」社會

「2019年,65歲以上老人已經達到了將近20%;2034年,老年人佔總人口將超過30%,到2069年,相關比例更會升至近40%。」香港中文大學社會學系教授同鈺瑩接受《香港01》訪問時指出,在低生育意願和人口老齡化持續惡化之下,香港的人口結構問題更為嚴峻。

聯合國這樣定義「老齡化社會」:當一個地區65歲以上老年人口佔人口總數的7%以上,該地區就進入了老齡化社會。香港將在2034年進入「超老齡化」社會,到2069年,老年撫養比率或會增加到2:1或接近1:1。可是,我們要怎樣理解超老齡化社會和它所帶來的結構性問題?如果老年撫養率真的達到1:1,將會對整個社會、政府和個人生活帶來怎樣的影響?

簡單地講, 就是從事生產的人少了,需要供養的老年人多了,經濟增長自然減緩。據政府統計處資料,2015年,有多達74%長者患有慢性疾病,政府的公共醫療和社會福利開支自然增加,而這些開支最後又由政府的收入—賣地和稅收來承擔。面對龐大的社會經濟負擔,政府為免人口問題造成結構性赤字,要不開源—加稅,要不節流—減少養老開支。假如政府遲遲不願制訂全民退休保障,大部份長者又基於生活成本過高而難有什麼積蓄,單靠勞動人口將無法承擔上述公共開支,長者只能「活到老,做到老」。

假如政府遲遲不願制訂全民退休保障,大部份長者又基於生活成本過高而難有什麼積蓄,單靠勞動人口將無法承擔上述公共開支,長者只能「活到老,做到老」。(資料圖片/歐嘉樂攝)

再者,大批老齡人口必然會改變目前社會的生產和消費模式;社區需要有更多安老服務(護老院舍、健康中心、情緒支援服務)、老年友好設施(電梯、扶手、安全的過路設施、防滑的通道)來滿足老年人的生活需要。而要將香港打造成「老年友好城市」,政府必須投放大量的預算和人力資源,這又把問題帶回到錢和勞動人口不足等結構性問題。

因此,要減緩香港步入超老齡化的速度,或確保有足夠的財政收入,自然要擴闊稅基、增加課稅的對象;而要滿足超老齡化社會衍生的需求,社會同樣需要更多勞動人口從事生育和安老服務,鼓勵生育和開放移民門檻都是增加勞動人口的可行方法。

大批老齡人口必然會改變目前社會的生產和消費模式;社區需要有更多安老服務、老年友好設施來滿足老年人的生活需要。(資料圖片/梁鶻威攝)

適應性人口政策只是杯水車薪

德國科隆大學社會學與社會心理學研究所研究員陳夢妮認為,減緩老齡化趨勢的政策可以分為「干預性」和「適應性」兩大類,而干預性又可以分為快速的方法—增加移民;和較慢的處理方法—通過政策鼓勵生育,往往要投入大量資金、提供大量設施、假期,投資周期長,需要投入較大成本,往往需更長時間才能顯現效果,「雖然效果不是很顯著,但能從根源上解決問題。」

所謂的「適應性」人口政策,就是政府順應人口老化的趨勢,調整養老金等社會福利制度,並延長退休年齡和創造更多就業機會給婦女,在現有人口結構中增加勞動人口的佔比。然而,即使是人口政策,港府還是離不開「少干預」的心態,偏重於適應性的人才政策。陳夢妮形容,雖然政府有推出干預性的政策,但比起亞洲其他高收入社會,投入相當有限。

過去,政府干預性的人口政策以移民政策為主,依賴於高級人才和單程證家庭團聚—「優秀人才入境計劃」、「輸入內地人才計劃」、「單程證」來補充勞動人口和緩解人才不足的問題。但每日150個單程證來港名額(每年54,750個名額)不但沒有填滿,除去2016年,近七年以來,每年餘下近萬多個名額。同鈺瑩預示,隨着內地收入不斷提高,經單程證來港的人將會愈來愈少。

根據世界銀行的數據,香港在2017年的人口增長率為0.7%,低於全球的1.2%和北美的0.8%,與東亞地區的0.7%相若,而根據政府統計處數字,2018年年中本地人口增長率為0.8%,往後不斷下降,2019年年底為0.5%;2020年年底更出現0.6%的跌幅。這樣看來,不論是實際的人口增長數字,還是2019年政府發布的「2027年人力資源推算」中預示2027年香港將會有17萬個職位「有工無人做」,都反映出現行「少干預」的人口政策未能奏效,在嚴峻的人口結構問題面前,相關措施不過是「杯水車薪」。

2019年政府發布的「2027年人力資源推算」中預示2027年香港將會有17萬個職位「有工無人做」。(資料圖片)

公共利益和市場利益之間的矛盾

同鈺瑩指出,政府缺乏「主觀能動性」調整人口結構的背後,一方面源於政府治理角色的轉變,「過往殖民地時期,港人治理權受限,回歸後『港人治港』,政府需要時間和經驗積累,以適應這一治理角色的轉變。」另一方面,這與香港的自由經濟體不無關係,「香港是最自由的經濟體之一,政府可能覺得做什麼都會影響到這種自由經濟的模式。」

同鈺瑩所指的「影響到自由經濟體」,既可以指政府對市場的「積極不干預」,又可以指向政府對鼓勵生育政策的立場。「增加女性產假,那麼誰來承擔損失?市場雖然認為政府應該這樣做,但市場要保護它的盈利,所以,沒有好的政策配合,市場很難答應。」她認為,調整人口政策必然會涉及公共利益和市場利益之間的矛盾,很難去平衡,「除非政府給很多補貼,來補貼企業的損失,但當政府希望和企業一起承擔成本,企業卻可能不願意了。」

以去年7月在立法會三讀通過的延長法定產假四周為例,這項政策在2018年公布初期,勞資及政府三方就成本問題爭持—商界不是大喊政策損害「營商環境」,就是要求政府代為埋單。即使政府願意用公帑補貼產假薪金,但勞資雙方仍然在同年11月30日的勞工顧問委員會會議上就設補貼上限產生分歧:勞方期望僱主向高薪僱員支付補貼差額;資方則認為不少國家及地區都設立補貼上限,認為做法合適,反建議政府設立自願上班機制,容許健康狀況良好的婦女自行選擇是否上班,隨即被勞方代表、工聯會鄧家彪質疑:「如果咁做,咪打爛咗政策原意?」

上文節錄自第265期《香港01》周報(2021年5月17日)《「少干預」人口政策 「少子化」後患無窮》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

265期《香港01》周報精選內容:

【封面報道】「少干預」人口政策 「少子化」後患無窮

政府購入奧運轉播權 推廣體育不能單靠電視

以色列衝突管理失敗告終 不解決以巴矛盾 和平只是表象

治港新勢力蓄勢待發

從鐵路到「蠻驢」 中國物流大爆發

「終審法院」續封特朗普帳戶 網上言論該由Facebook仲裁?



請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Microsoft Edge 或 Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。