普京提修憲、內閣即總辭 俄羅斯政壇地震見權力交接藍圖

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上周三(1月15日),正當全球目光都聚焦白宮的中美首階段貿易協議簽署之際,遠在莫斯科發表國情咨文的俄羅斯總統普京,卻一反預期主動提出繼續將總統任期限定於兩屆為止,並把總理提名及任命權轉交到國會手中、將原本只屬諮詢性質的國家議事會(State Council)寫進憲法之中,削弱總統權力。他更表明修憲計劃需付諸全民投票,據稱可於本年內舉行,將會是1993年以來首次。

正當外界不明所以之際,坐在普京身旁的總理梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)隨後立馬宣布內閣所有成員集體辭職,聲言要給予普京足夠空間去作出所有必需的決定,部份內閣成員甚至未有被預先告知。俄羅斯突如其來的憲制及政治巨變,幾乎從美國總統特朗普手上搶走當日的新聞頭條位置。

普京現年67歲,其總統任期將於2024年屆滿。根據俄羅斯現行憲法,總共當了十六年總統的他已不能再尋求連任。俄羅斯國立高等經濟學院教授高念甫(Andrei Karneev)及《生意人報》(Kommersant)主筆Mikhail Korostikov皆向《香港01》記者表示,普京是在為權力交接鋪路,或通過國會,或採取所謂「哈薩克模式」-自1990年即以總統身份領導哈薩克的納扎爾巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)去年請辭後便以「國防安全委員會主席」的身份配合「國家領袖」的榮銜發揮影響力。

普京曾在2008年兩屆總統任期屆滿後,讓梅德韋傑夫當上總統,自己則以總理之職行使實權,到2012年修憲完成後,再參選重新接過總統一職。如今,由普京提名、於上周四(1月16日)正式獲國會任命的新總理米舒斯金(Mikhail Mishustin),是一位1998年以稅務官員身份加入政府、自2010年起領導整個聯邦稅務局的技術官僚,看似難掌大權。有見「歷史重演」的迹象,不少評論也猜想,當了四年總統、近八年總理兼統一俄羅斯黨主席的梅德韋傑夫,實際上是被普京「踢走」,換上一個鮮為人知的官員「佔着總理位置」,好讓普京日後能更容易利用其無人能及的政治聲望,繼續主導俄羅斯政治,改任總理行實權,或以國家議事會主席身份當「太上皇」。

「東方獨裁者」純屬假象

面對評論將他套進「東方獨裁者」劇本,普京上周六(1月18日)表明,他不願重回1980年代中期「國家領袖掌權,一個接一個待至下台之時也沒有保障好權力更替的必要條件」的困境。可是,外界對此仍是深有懷疑。

到2024年,普京將年屆72歲。雖然普京歷來以運動健將的硬漢形象著稱,不過歲月催人老,連向來主打雄性魅力的普京月曆寫真,在其2020年版本中,也換上了他穿着西裝與特朗普、德國總理默克爾等世界領導人談笑風生的畫面。正如將於2021年卸下其十六年德國總理地位的默克爾一樣,普京無可避免要處理未來的權力交接。

自1999年在車臣危機期間臨危受難擔任總理,並於2000年擔任總統以來,普京一直是俄羅斯實際領導人,期間曾於2008至2012年因總統屆滿而轉任總理,隨後在憲法修改後再度出任總統。圖為1999年1月,普京與即將卸任的俄總統葉利欽(Boris Yeltsin)握手。(Getty)

再者,即使新任總理米舒斯金尚無競選經歷或政治聲望,但普京本人在1999年被時任總統葉利欽(Boris Yeltsin)任命為第一副總理、代行總理職務時,也是一個政治經驗尚淺的俄羅斯情報部門主管。而且,工程師出身、現年53歲的米舒斯金掌管稅局以來,施政有聲有色。英國《金融時報》去年7月底就曾以《創造未來稅務官的俄羅斯角色》為題,介紹米舒斯金以高科技系統堵塞避稅弊病與地下經濟的成就。俄羅斯的增值稅避稅比率已由他上任時的20%跌至今日的1%,稅收總額也在其任內翻了一倍以上。如此一個能吏,難說沒有普京的影子,其就職後的第一擊就是承諾落實橫跨13個項目、總值超過400億美元的國內政策。

逐步建構接班制度

另外,除了將內閣任命權交到下議院國家杜馬(State Duma)手中,普京的修憲提議其實還有多種權力架構和法理上的轉變:作為上議院的聯邦委員會將獲得免除法官職務的權力,憲法法院也將得到檢查憲法法案的權力;任何關鍵官職的候選人,諸如總理、內閣成員、州長、聯邦機構主管、國會議員、法官等,都不能擁有外國國籍或居留權,而總統候選人更須長居俄羅斯二十五年或以上;同時,由於各州州長皆是國家議事會成員,後者在聯邦層面的權力提升,將使各州領袖更能有效參與全國性政治;另外,憲法也將訂明任何國際法須在不與俄羅斯憲法抵觸時才能執行。由此可見,此次修憲並不是單純的加大國會權力和總理獨立地位那麼簡單。

目前離普京卸任尚有近四年,在此時預先鋪陳未來憲政結構,正顯出他的首要目標是要穩妥地逐步處理好權力交接。這不僅是人的問題,也是制度的問題。

2020年1月15日,俄羅斯總統普京(左)在克里姆林宮會見梅德韋傑夫。(Reuters)

自上世紀九十年代便成為普京親信的梅德韋傑夫一直獲得普京重用,當然是最明顯的接班人。然而,在2014年克里米亞事件引來歐美制裁之後,國內政務一直未得妥善處理,普京的民望由2015年近90%的高位,跌至今天的65%左右。

同時,國內因民生問題而爆發的示威數目不斷增加-根據民間統計,相關數字在2016至2018年間增加近40%。即使是管治階層,也不得不承認問題嚴重。俄羅斯衞生部2018年曾指出,全國有至少370所醫院、診所日久失修,早該拆毀;同年,由普京創立的「全俄羅斯人民前線」(All-Russian Popular Front)也曾發表調查,指有八成學校建築不安全、管理不佳。此外,俄羅斯的人均實際收入在2014至2018年不斷下跌,雖然近來漸有回復平穩的趨勢,境況卻難及往昔。

在此等形勢之下,俄羅斯政府眼見人口減少、老齡化問題逼近,於是推動提高退休年齡的政策,引來不少反彈。然而,梅德韋傑夫在一次回應人民投訴退休金不足過活的問題時,竟直說:「我們沒錢,你們撐着,祝你們好運。」如此無視民眾觀感,難怪普京最終決定將梅德韋傑夫調離總理一職,轉任新創立的聯邦安全會議副主席,並重組飽受民眾詬病的各政府部長。

雖然外界普遍認為米舒斯金絕不可能是普京屬意的接班人,不過,如今俄羅斯政壇不少人正為2024年磨拳擦掌,甚至背後插刀,此時以一個政圈外的能吏作為政府首長,更可能是普京以新面孔領政,給新人試煉的機會,並為憲政制度建設留下嘗試的空間。

進退皆可的新憲制

當然,這並不是說普京絕不可能在2024年後繼續以新憲法容許的方式主導俄羅斯政治。可是,這個「可能性」存在的重點不在於普京如何保留權力,而在於這個可能性在俄羅斯未來權力交替的藍圖中扮演了什麼角色。

即使2024年距今尚遠,可是在新一屆內閣上台後,普京未必能放心在其中尋得合適的繼任人,這就顯示出是次修憲的重要性。這次修憲的主要結果,在於大權在握的總統將權力分散出去,最能代表民意的國家杜馬掌握了內閣構成,國家議事會料將增加地方政府在聯邦事務的話語權,國家安全、治安、外交、軍事等項目則留在總統手中。

俄羅斯總統普京現年68歲,他被外界認為是自2000年以來俄羅斯實際上的最高領導人。(AP)

在這種分散的權力結構下,普京就可以確保未來俄羅斯不會有人能以一人之力號令天下,畢竟憲政制度的建立不能以「俄羅斯會產出另一個普京」為假設。而且,由於這套新制度正如普京所言「將加大總理與內閣成員的權力和獨立性」,使得俄羅斯能在「尊重公民意見的基礎上」進一步發展。未來的俄羅斯將有由下而上的決策結構,改善莫斯科政府高高在上的形象,讓任何有志擔當總理的人也着力爭取各方支持。這套制度更為佔據國會絕大多數的統一俄羅斯黨帶來挑戰-當國會權力增加,國內政策若有不足,國會最大黨須承擔責任。國會將於來年改選,可見普京這次修憲也是一次以改制為自己立下的限時挑戰。

退一萬步而言,如果這套新體制在俄羅斯的政治文化中未能運作順利,普京亦為此留下「保險絲」——在目前的政治形勢下,普京在2024年前可兼任國家議事會領政,其後亦可以在法理上重掌總理一職執行實權,確保國家不會出現權力真空,在穩定的形勢下,再從容將俄羅斯過渡至下一屆權力核心手上。

俄羅斯在蘇聯解體之後經歷近十年的動盪,政治制度全盤瓦解,經濟狀況幾近崩潰,社會士氣低沉。普京二十年來的管治,讓俄羅斯的政經外交形勢大致穩定下來,甚至重拾起一方強國的國民自信,接下來當然是要重構能適應俄羅斯文化的政治制度,讓難得的穩定與自信能依靠良善的制度延展下去。

上文刊登於第198期《香港01》周報(2020年1月20日)《普京提修憲 內閣即總辭 俄羅斯政壇地震見權力交接藍圖》。

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