美國智庫・二|右翼脫鈎、左翼圍堵 尋找中美關係突破口

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從特朗普(Donald Trump)執政後期到拜登(Joe Biden)上台,美國出現了更多「警惕中國影響力滲透」的聲音,譬如孔子學院被視為宣傳機構,以及中國對美國智庫和企業的遊說等。

今年年初,拜登提名的中央情報局局長人選伯恩斯(William J. Burns)在擔任外交政策智庫卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)負責人時,被美國右翼媒體《Daily Caller》指控收受了中方的錢。伯恩斯在為自己辯護時,不得不堅稱自己沒有負責設立清華-卡內基中心,並表示當時採取了行動,關閉該中心。

那麼,隨着拜登時期開展和中國激烈的競爭關係,美國智庫同中國政府和智庫的合作,究竟會不會受到限制?面對新時期兩國關係挑戰,雙方智庫能扮演何種角色?

國務卿:伯恩斯(William Burns)是資深外交官,曾於奧巴馬政府出任副國務卿。圖為2016年9月16日,卡內基國際和平研究院主席伯恩斯於紐約市出席峰會。(Getty)

美國智庫的「中國聯繫」

早在19世紀末,大約在美國第一批智庫成立的時候,「中國遊說團 」(China Lobby)一詞就已在美國出現。1949年後,當時的中華民國政府為了讓美國支持台灣,從而加大了對美國的遊說。「中國遊說團」一詞就開始廣泛使用,且時而被當做華府內部相互指責的托詞。

隨着中國經濟的全面崛起,「中國」的角色也越來越重。1997年,美國智庫「美中關係全國委員會」(NCUSCR)就因使用從中國人民外交學會收到的錢支付國會訪華費用,而受到公眾批評。

美國第一代與中國建立緊密聯繫與合作的組織主要是倡導性組織,專注於中美關係的改善,通常由美籍華人和老一輩「中國通」發起或支持。由於它們成立時間比較早,而且能夠與中國建立緊密聯繫,因此在塑造中美兩國智庫關係方面發揮了關鍵作用。這些組織中最著名、最有影響力的是美中關係全國委員會(NCUSCR)。

該組織成立於1966年,目標是通過公眾教育、面對面的接觸和公開的思想交流,促進中美之間更好的理解。該組織至今仍然活躍,定期組織「第二軌道」對話。政府官員、商界領袖、專家、學者齊聚一堂,討論與兩國相關的問題,包括安全、經濟合作、教育、衛生、法律等問題。美中關係全國委員會最早的成就之一,便是幫助推動中美關係正常化。1972年,該組織參與接待了中國乒乓球隊訪美之旅,也就是美中「乒乓球外交」。

兩國關係正常化鼓勵了其他類似機構的發展,特別是亞洲學者委員會(Committee of Asian Scholars)和對華學術交流委員會(Committee for Academic Exchanges with China)。它們與美中關係全國委員會都獲得了中國政府的批准,與中國同行進行交流,包括中國社會科學院(CASS)、中國現代國際關係研究院(CICIR)、國際問題研究所(IIS)和上海國際問題研究所(SIIS)。這些最初的接觸是中美之間最早的智庫合作形式。

雖然1989年的天安門事件迫使中美官方關係中斷,但也明確了後冷戰時期中國在美國外交政策中的重要性。所以,從90年代開始,美國智庫方面對中國的研究興趣穩步增長。1995年成立的美中政策基金會( U.S.-China Policy Foundation,簡稱USCPF)就是其中之一。該基金會的成員和資源都比美中關係全國委員會少,但在官方訪問、國會代表團訪問、企業會議等活動中,通過聯繫中美同行,在促進中美關係更加順暢方面起到了類似的作用。

雖然1989年的天安門事件迫使中美官方關係中斷,但也明確了後冷戰時期中國在美國外交政策中的重要性。所以,從90年代開始,美國智庫方面對中國的研究興趣穩步增長。

相比較而言,美國不太聚焦中國議題的「多面型」智庫則需要更長的時間來和中國方面建立聯繫。從70、80年代中美建交和關係正常化,美國智庫開始招募自己的中國專家。到了90年代,大多數大型智庫都聘請了全職的「中國學者」。不過,像布魯金斯學會(Brookings Institution)這樣的大型智庫,直到2004年才開始着手建立專門研究中國的中心。在此之前,中國學者與其他地區專家一起在外交政策研究項目下工作。

與此同時,隨着中國成為越來越熱門的政策課題,美國智庫開始尋找與中國官員和學者接觸的途徑。

許多智庫通過和美中關係全國委員會或美中政策基金會這樣的組織接觸中國。這些組織在主辦中美外交官、專家和其他人物之間的會面方面發揮着核心作用。譬如,1997年江澤民訪美時,美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)和亞洲協會(Asia Society)等主要智庫與美中關係全國委員會和美中政策基金會合作組織了一次午餐會,時任中國領導人江澤民在會上發表了關於中美「戰略夥伴關係」的演講

圖為崔天凱2017年11月出席美中關係全國委員會年度晚宴。(VCG)

中國智庫的「國際化」

2001年中國加入市價貿易組織(WTO),並和美國簽署低關稅協議後,中國迅速成為美國外交政策的首要議題,美國智庫開始尋找新的方式來證明自己在中國問題上的專業性。這開啟了中美智庫合作的新階段,大多數頂級智庫都渴望與中國合作夥伴開展直接合作。

與此同時,中國智庫界也變得越來越成熟。2013年,中國領導人習近平提出「建設中國特色新型智庫」的號召後,中國智庫緊鑼密鼓地開啟國際化進程。這一號召被寫入中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。這種政治推動力促使中國領先的多家智庫迅速實現現代化和國際化。

根據賓夕法尼亞大學的《全球智庫報告》,中國智庫數量從2008年的74家上升到2020年的1413家。中國社會科學院、國務院發展研究中心、中國與全球化研究中心(CCG)等中國智庫均在該榜單中排名靠前。這使得中美智庫合作在過去十年中發展出多種形式。這些合作關係包括智庫代表團互相訪問和共同組織的會議,也包括持續性的聯合研究項目,甚至在對方國家設立常駐代表。

根據賓夕法尼亞大學的《全球智庫報告》,擁有最多智庫的前10個國家。(Global Go To Think Tanks Index Report 2020)

從本世紀初開始,包括布魯金斯研究所、美國外交關係委員會、傳統基金會(Heritage Foundation)在內的美國智庫都開始定期派代表團到中國不同城市訪問,而中國智庫也開始來到美國訪問,不僅與專家和官員會面,還旁聽政策討論和國會聽證會等活動。

包括美中關係全國委員會舉辦的第二軌道對話會,往往是與北京大學國際戰略研究院(IISS)等中國智庫共同舉辦。類似的對話機制還有很多,譬如,自2011年以來中國國際問題研究院與美國國際戰略研究中心(CSIS)、威爾遜國際學者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars)和布魯金斯研究所等多個美國合作夥伴共同舉辦的「中美青年領袖對話」。

這種智庫合作的加強也促成了一些聯合研究項目。2015年,中國社科院國家全球戰略智庫與美國國際戰略研究中心就啟動關於當前和未來中美關係的聯合研究項目達成諒解備忘錄,聚集了近40名中美兩國的資深專家學者。迄今為止,這種中美智庫之間的聯合研究已經涉及到基礎設施投資、亞太地區安全或中美自由貿易協定等不同主題。

雙方頂級智庫的下一步自然是希望在對方國家建立常駐代表機構。這種合作的第一個例子是2006年布魯金斯-清華中國中心(Brookings-Tsinghua China Center)的正式成立。根據布魯金斯網站,該中心「向中國領導層和中國政策界提供信息」。隨後,清華-卡內基全球政策中心於2010年成立,芝加哥大學保爾森基金會北京辦事處於2014年成立。

艾利森與全球化智庫主任王輝耀舉行線上對話,討論新時期中美關係。(CCG供圖)

右翼執政時期的衰退

然而,2016年特朗普入主白宮,開展對華對抗性外交,兩國智庫合作空間縮小。相互之間的猜忌越來越多,行政壁壘也越來越多,譬如辦理簽證的手續變得更難。這對智庫合作產生了直接影響。2020年10月,時任國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)以擔心北京和莫斯科試圖「通過遊說者、外部專家和智庫對美國外交政策施加影響」為由,要求美國的智庫公開所有的外國資金。

就在蓬佩奧下達指令的同一個月,布魯金斯-清華中心改名為布魯金斯-清華中國辦公室(Brookings-Tsinghua China Office),其網頁上也不再提及向中國政策制定者提供建議。相反,它說該辦公室作為一般「參與、對話及政策討論的平台」。儘管布魯金斯沒有給出原因,但這和變化被解讀為與清華關係的「降級」,意在預先規避公眾圍繞其與中國實體關係的任何負面關注。

即使特朗普在2020年的大選中被拜登擊敗,中美關係中仍然存在一種不安感,任何形式的對華合作在美國都容易被貼上政治不正確的標籤。中央情報局局長人選伯恩斯(William J. Burns)在卡內基國際和平基金會的任職經歷被國會和右翼詰問,更是凸顯了當前美國對華狐疑情緒。

清華-布魯金斯中國辦公室的官方網站只有一段文字。(brookings.edu)

鑑於這些事件,中美智庫合作很可能仍將受到美國社會的嚴密關注,但這並不意味着合作不會繼續發展。

智庫合作終究溝通「橋樑」

隨着中國智庫在中國政策過程中發揮越來越重要的作用,而美國智庫仍然是美國政策過程中的核心部分,雙方也將仍然有動力去尋找可行的合作安排。拜登上任後,一大批白宮工作人員是從布魯金斯和卡內基等智庫中招募的,這只會增加中國合作夥伴尋求更緊密聯繫的動力。

而且,中國也在加快智庫國際化和現代化建設,比如中國國務院發展研究中心很多負責人都曾在中國地方和中央政府的黨政部門任職。這種現象在其他國務院下屬智庫也比較常見,比如中國社會科學院、中國科學院、中國工程院、新華社等。這所得上是一個國家工程,包括人事、財政支持,大多由政府主導。

所以,智庫的地位在兩國國家的地位只會越來越重要。尤其在中美官方外交渠道溝通不暢,雙邊關係越來越緊張之際,雙方通過智庫溝通的方式就顯得非常有必要。長期以來,智庫組織的研討會、代表團和非正式會議為官員們提供了一個更輕鬆的平台,讓他們可以在沒有正式外交會議通常的監督和限制的情況下,盡情地宣洩和交換意見。中美智庫合作未來很可能會繼續發揮這一作用,以幫助維持溝通渠道,努力解決日益緊張的局面。

所以,與其說中美智庫合作衰退,不如說緊張局勢的加劇可能會迎來一個更多依賴智庫合作的網絡的新時期。



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