【預算案.來稿】千億盈餘、萬億儲備應如何用?

撰文:何喜華
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財政司司長公佈現屆政府首份財政預算案,宣佈今年政府財政儲備創出香港歷史新高的10,919億元,若計及房屋儲備金結餘為788億,合共多達11,707億元。2017/18年度盈餘達為1,380億元,亦較原預計高出1,217億元,差幅之巨亦為回歸以來新高,財政儲備相當於28個月的政府開支。對於不少國家或地區而言,本港政府財儲金額之巨,應屬數一數二。

世界各地政府,不少也因為缺錢而需要舉債發展經濟。反觀香港這片彈丸之地,多年來政府盡力發揮「守財奴」本色,固守審慎理財、量入為出原則,結果連年喊財赤、盈餘卻連年創新高;庫房財政盈餘更由九七回歸時的四千多億元,倍增至最新超過一萬億元,當中還未計七千多億元的外匯基金累積盈餘、前任財爺另設小金庫,有近八百億的房屋儲備金、以至不計及綜合帳目的一千二百億元政府基金結餘,合共近兩萬億元的可動用儲備。特區政府座擁近兩萬億元,足以應付政府近四年整體開支,實在是「不差錢」;然而,香港社會還欠缺什麼?萬億盈餘可用在那些地方?

財務資源僅屬處理社會需要的工具,最重要是有適時政策,滿足社會大眾需要,確保市民基本生活獲得保障。要善用公帑應付民生訴求,無外乎關及應對數大挑戰,包括:房屋、教育、扶貧、勞工,乃至應對人口老化帶來對醫療和退休保障的需求。

民生議題,首要關注是房屋政策。住屋從來是香港社會一大挑戰。雖然最新的長遠房屋策略決定未來十年本港供應四十六萬個房屋單位,惟公私營房屋供應持續滯後,公營房屋建屋量更連年未達標;在輪候公屋人數及時間屢創新高下,去年政府才嘗試聯繫非政府機構、本地房地產企業及慈善基金,推行低於市價的分租房屋。然而,政府在財政、土地資源、乃至人力投入仍極為欠奉。政府應在推行過渡性房屋中扮演更積極角色,擴大分租房屋的規模,包括善用現有閒置的政府土地或物業,以適時回應公屋輪候冊人士的住屋需要。此外,公營房屋機構如房協或房委會亦累積多年管理房屋事務的經驗,大可獲撥款協助推行及管理過渡性房屋的發展,以加大力度回應市民住屋訴求。

政府近年財政儲備相等於同期政府開支比例數據(作者提供)

在教育方面,現屆政府上台後隨即增撥五十億元教育政策的經常性開支,固然值得肯定,大力投資教育培育人力資源以投資未來亦是社會共識,除了進一步完善幼稚園免費教育外,當局會否進一步檢視現行中小學免費教育,包括將免費教育全面涵蓋所有學習必須開支?此外,雖然過去十多年政府積極發展大學和專上教育,惟絕大部份新增學額均屬自資專上課程,本港教育最引人詬病的,是令學生在升學路途中不斷面對競賽和淘汰,成功入讀獲政府資助的學士學位課程機會不足整體符合入讀大學資格人數的三成;早年更有研究發現,近年貧窮家庭學童升讀大學的機會亦較以往為低。當局會否更進取地考慮將免費教育延伸至大學和專上教育,推行十九年免費教育,並為有經濟需要的清貧學生提供生活津貼而非借貸?

扶貧政策方面,雖然上屆政府重設扶貧委員會並訂立貧窮線、亦嘗試針對不同弱勢社群需要推行各項資助和服務,然而,貧窮人口仍持續高企,政策介入後的貧窮人口仍多達一百萬人;在職貧窮勞工情況尤為突出,過去推行的低收入在職家庭津貼成效不彰,僅兩成半有申領津貼的在職貧窮家庭透過計劃脫貧。雖然去年施政報告提出多項改善建議,惟計劃成效恐怕亦難寄予厚望。為此,政府應否深思推行負稅率,補貼低收入勞工收入至貧窮線之上,強化財富再分配功能?此外,作為社會的安全網,綜援制度在過去二十年已未有作全面檢討,當局更應否因應社會發展,重新定義本港基本生活標準,檢討綜援基本金額和津助範疇,以強化安全網對弱勢社群的支援?

勞工政策方面,自上世紀九十年代初期,政府為削減公共部門規模,肆意將公共服務外判,製造大量被外判商中間剝削的基層勞工,包括保安、清潔工等。他們原來可擔任公務員,縱使薪金微簿,最起碼亦能獲得基本公務員的福利,以至退休後生活獲得照顧;如今卻慘遭榨壓,成為外判制度下工作零散化、短期化下最不受保障的一群。政府當年帶頭製造在職貧窮,後又推出各項勞工津貼計劃,尤如用抬起石頭砸自己的腳。當局會否善用公帑,痛定思痛,取消公共服務外判,恢復開設基層政府職位,更好地照顧基層勞工福祉?

面對人口老化,退休長者最大挑戰自是晚年退休生活和醫療服務照顧等問題。除了繼續推行原有服務、增加個別服務名額,甚或增加醫療劵金額等一般措施外,當局又如何加強財政和人力資源,以改善社區照顧服務,讓長者安享晚年?以上種種,均是坐擁豐碩財儲的政府必須回答之問題。

備註:

^包括2004-05年度發行政府債券及票據所得的254億元,亦包括分別於2006-07、2008-09、2009-10及2014-15年度償還政府債券及票據的25.5億元、27億元、35億元及97億元。

@包括分別於2000-01及2004-05年度為投資於外匯基金的虧損所作的61億元及7億元撥備,亦包括分別於2001-02、2002-03及2005-06年度撥回為投資於外匯基金的虧損所作的56億元、6億元及7億元撥備。

#該年度原來另有275億元財政儲備投資回報作為政府收入,但財政司司長於年度內突然將有關投資回報撥入新成立的「房屋儲備金」中,令結算時年度盈餘被人為地減少了;如計及該275億元原來政府收入,該年度的實際財盈餘應為1,003億元,與原預算的差距為+912億元。

*該年度原來另有450億元財政儲備投資回報作為政府收入,但財政司司長將有關投資回報撥入「房屋儲備金」,令修訂預算年度盈餘被人為地減少了;如計及該450億元原來政府收入,該年度的實際財盈餘應為594億元,與原預算的差距為+226億元。

**10,919億元尚未計及「房屋儲備金」788億元的結餘,若一併計算,估計2017-18年度結算財政儲備實為11,707億元。

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