【全民退保】英國經驗談（上）：歐債之下難以削減的養老金

本文旨在用歷史數據，顯示全民退休保障，是造成英國政府結構性財政危機最重要的一環，與及為何它有異於很多其他開支，會在政府財政困難下仍然尾大不掉，難以削減。

全民退休金制度（Pension）是歐債危機的重要成因，歐洲各國政府都想改革退休金制度來滅赤，但一直都遇到極大阻力。翻查前十年英國政府開支的數據，是相當有啟發性。

閱讀數據時應先了解英國財政危機的背景。2008年發生全球金融危機，令英國政府深陷財政困難，至2010年英國國債已急增至1萬億英鎊。因此，財相歐思邦（George Osborne）於同年提出緊縮方案，而方案的效果，應該在2011年以後出現。以下為英國政府於2005—2014年，十年間幾項財政開支的數據，單位為十億鎊。

緊縮政策下　養老支出有增無減

由這些數據可看出，英國政府各項開支在2011年以前一直上升，原因包括通脹及人口增長，乃自然不過之事。英國政府提出緊縮政策後，國防開支在2011年後連續兩年下跌，之後2014年回升，但仍不及2011年。教育開支亦然，2011年後下跌，到2014年仍不及高峰（在下還記得，我在英國居住時，英國政府宣布節省教育開支，大增大學學費，至其上限接近原本的三倍。當時很多學生示威抗議，曾撞毀保守黨總部的玻璃門衝進去佔領大樓，但仍阻止不了政府節省教育開支的決心）。再看交通開支，可能削減這部分的阻力較小，自從2010年就不斷下降。

各項開支的主角——退休金，也就是全民養老金，卻是特別與眾不同。它不單是現時英國政府開支的第一位，數據也顯示，它在政府深陷財政危機下，仍然不斷上升，升幅絲毫沒有緩減。無論英國政府在2010年如何扭盡六壬去節省開支，就是無法削減退休金的支出。

我們再來看看，退休金佔英國政府整體開支前十年的比例。

此項數據更清楚顯示，這種全民退休金如何尾大不掉。在2011年以前，退休金佔英國政府開支比例皆為17%左右，每年變化幅度不大。但在2011年以後，退休金佔整體開支比例顯著上升，達到2014年的19.47%。為何如此？這是因為在各項開支萎縮之下，退休金開支仍然無法控制，所以它佔政府開支比例就愈來愈大。這正是我所講，這種全民的退休金，是英國政府結構性財赤最重要的一環，亦是英國債務危機其中一個重要部分。

退保支出難削減　財困時負擔更大

在此必須指出，英國財政在歐洲已是比較穩健。財政紀律差的幾個歐豬國，如愛爾蘭、西班牙、希臘等等更是慘不忍睹。他們雖在歐債危機出現後採取各種緊縮政策，但退休金開支總是最難削減，總是尾大不掉。

如前所述，削減教育開支阻力雖大，但有決心仍可做到，但任何政府都很難向退休金開刀，皆因這種開支有異於國防、教育、交通，甚至公務員薪金等，需要供養的人愈來愈多，支出有增無減，亦不能與財政狀況掛勾，如此不是你窮就可以派少一點，你是一定要不斷借錢玩下去。

有人建議，設立全民養老金可用基金形式去運作，「到時爆咗煲先算」。但這只是財技，與納入政府經常開支分別不大。因為當該筆基金用完，政府一定會重新注資，或要國民增加供款。政府根本無法在基金用完後，就取消全民養老金，因為這只會製造更多不公平。

也有人說，到「爆煲」也是幾十年後的事，到時的人再想辦法解決。但歐洲各國的養老制度，大多在50年代確立。歐洲人並不蠢，他們早二三十年前，就已明白始終會出事，但仍無人能提出妥善解決之道。2008年也只是加速了這場危機，就算沒有2008年的金融危機，他們也總有一日要面對這場養老金之禍。

究竟英國的退休金危機是如何一路走來？開始時的甜頭如何變成半世紀後的財政負擔？詳見另文〈【全民退保】英國經驗談（下）：邱吉爾埋下的計時炸彈〉。

【編按：作者原題為《英國全民退保危機（上）：歐債之下難以削減的養老金》，現題為編輯所擬。】

（本文純屬作者意見，不代表香港01立場。）