【書評】南海政策轉型:從鄧小平的韜光養晦到習近平的有所作為

撰文:沈旭暉國際學術台
出版:更新:

近年來,講南中國海局勢的評論很多,但從國家外交角度系統地梳理地區局勢演化、由東南亞區內學者所寫的分析較少受到注意。
2015年菲律賓De La Salle University政治學者Richard Javad Foronda Heydarian出版了《Asia's New Battlefield: The USA, China and the Struggle for the Western Pacific》一書,是關於南中國海問題不應錯過的作品。

書本封面。(Anvil Publishing)

這本書的一個重要觀點,是中國對外擴張勢力的野心一直存在,這與華文世界評論的論調,有一定差距。

本書前半部分,描述自冷戰時期至今中美關係變化趨勢與中國的發展歷程,以作為理解今天南中國海爭議的背景。在作者眼中,共產中國政權其實早已計劃增強控制南中國海區域,只是對於區內各方反應、美國軍事力量,中方仍有顧慮,故此在不同階段採取了不同的南海政策。

上世紀70年代,中國經已著手準備在南海領域進行戰略擴張、奪取越南共和國(「南越」)控制的關鍵島礁,例如在1974年,中國便與南越爆發「西沙海戰」,當時美國力求從越戰泥沼脫身、無心支援南越。隨後,中國一度在南海問題上保持低調,並與東南亞國家如印度尼西亞、菲律賓等維持穩定關係。直到1988年,中國與越南爆發「赤瓜礁海戰」,且佔領包括永暑礁在內的數個南沙重要島礁。中國此時進行的戰略擴展,可謂經過精心謀劃、時機掌握得相當精準──當時越南共產政權受到東盟 (ASEAN)和歐美各國孤立,而中國與歐美國家的關係正開始暖化。冷戰結束、美軍撤出菲律賓基地之後,中國海軍再度於南沙群島一帶活動,將中方勢力擴張至美濟礁,並曾與菲律賓發生衝突。中國新一輪的南海擴張行動,則是在美國於本世紀初深陷中東反恐戰爭等背景下進行。

作者進一步從國別層面,分析中國與區內數個島礁主權申索國、以及與非申索國之間的雙邊關係變化。作者是菲律賓學者,而菲律賓又在南中國海爭議中具重要角色,因此在國別案例研究中,作者著重分析了南中國海爭議中的中菲互動。當中有一個細節很值得留意:如前所述,中國的南海主張,歷來與菲律賓存有衝突,但總體而言,從1970年代到2010年期間,中菲關係其實頗為穩固,兩國雙邊經貿合作、中國對菲經濟軍事援助一直在增加,兩國領袖互訪亦曾是常態。2005年,時任中國國家主席胡錦濤訪問菲律賓期間,與菲律賓簽署了巨額經濟、軍事援助協議,並且受到菲方熱情款待,當時觀察家普遍認為,這反映了中國「魅力攻勢」(charm offensive)的成功。

在2012年「黃岩島事件」之中,菲律賓先與中國船隻對峙然後退卻,這令中國進而控制黃岩島及附近海域、反映了中菲關係的一大轉折──此後中國對島礁建築和水域的控制能力增加,菲律賓窮盡雙邊談判、多邊協調等外交,仍然無法制衡趨強勢的中國,這繼而成菲律賓阿基諾政府將主權爭議提至國際仲裁法庭、積極回應美國「亞太再平衡」戰略的背景。

按作者看法,上述中菲互動的過程,其實反映了中國近代外交的轉型,意指中國從鄧小平時代的「韜光養晦」換成習近平時代的「有所作為」。上世紀後期至本世紀初,中國的外交方略,是較重經貿合作與區域發展,同時在領土爭端等周邊外交議題上保持戰略克制,不在南中國海主權爭議區域加強勢力。此一策略曾令周邊國家和美國產生錯覺、使之認為中國會服從既有國際秩序。然而,習近平時代的中國外交方略主軸,卻變為強勢的戰略擴張,這對東亞和西太平洋地區的勢力格局不無影響。

南海艦隊組建於1949年,號稱解放軍海軍三大艦隊之一,司令部位於廣東湛江。隨著南海問題不斷升溫,南海艦隊也頻頻上鏡。(中國軍事)

在此脈絡下,東盟作為東南亞國家處理區域事務的重要平台,本應能夠整合東南亞的對華立場。但作者在書末特別指出,東盟的「共識決策機制」(又稱「ASEAN Way」),正是此一組織的弱點:中國只要通過自身經濟實力、影響東盟成員國之中的一兩個國家(如老撾、柬埔寨)、使之傾向中國,那麼就可以有效阻止東盟形塑任何不利於中國的組織立場。因此,作者建議,東盟之中對南海問題有共同利益與訴求的國家,應自行聯合表態,也可以選擇與利益一致的域外國家(例如澳洲、日本和美國)進行各種戰略合作──例如聯合「自由航行行動」、制定突發事件應對機制,或者按照《聯合國海洋法公約》等國際法進一步制度化南中國海的區域秩序,從而制衡強勢的中國。

那麼,未來中國之於東南亞,會有何進一步行動、有何影響?2016年12月,Bloomberg便曾有報導文章China Is Transforming Southeast Asia Faster Than Ever,指中國與老撾、柬埔寨以及緬甸的關係愈來愈密切,這些東南亞國家逐漸被拼合於中國經濟體系的供應鏈之中,中國從這些東南亞國家的進口量在增加。這些東南亞國家對中國經濟愈加依賴,也就意味其國家自主會受削弱,這變相增加了中國在東盟之間的影響力。

不過兵無常勢,國際關係之中的力量平衡經常有變;同年8月,路透社另一報導As Obama heads to Laos, signs of a tilt away from China,便曾指老撾也在逐漸向與中國有南海主權爭議、相對親美的越南靠攏,甚至可以說,越南對老撾的影響力大於中國,當時報導說,老撾的新領袖,似乎已準備好疏遠中國。此外,區內人口大國印尼的總統Joko Widodo,曾就中國漁船在近海捕魚的問題強硬表明,印尼主權沒有妥協空間、以此駁斥中方所指「印尼島嶼水域是中國漁民傳統捕魚範圍」的說法。杜林普當選成為美國新總統,對華政策似乎比以往強硬;Forbes在同年12月刊登的文章What Trump's Presidency Will Mean For Southeast Asia In 2017,當中便引述了泰國學者Dr. Thitinan Pongsudhirak的說法,指奧巴馬時代的「重返亞洲」政策雷聲大雨點小、並不可靠,杜林普政府將能夠加強美國在東南亞的力量。區域政治形勢會如何變化、中國在區內的擴張計劃是否「形勢一片大好」,其實不宜言之過早。

(文章純屬作者意見,不代表香港01立場。)
你可能感興趣