【油價．來稿】研究報告建議缺乏理論支持　競委會專業精神何在？

競委會發表香港車用燃油市場研究報告，表示沒有證據顯示油公司從事反競爭行為。
報告指出市場存在多個相信有礙競爭的問題，並提出多個建議。下文探討這幾點研究結論。

文：黃政全（競委會前經濟師）

就沒有證據顯示油公司從事反競爭行為一點，競委會指，油公司之間牌價相同，而且調整價格的時間一致，屬於平行定價，「這現象幾乎是所有售賣相同產品的市場的特點......只憑一般的平行定價行為，實在難以察悉公司之間到底是正在競爭，或是正在協調」。油公司之間到底是正在競爭，或是正在協調，以大眾的角度及以競爭法的角度，不難有個說法；競委會肩負促進香港市場競爭使命，亦有充裕的預算從事這個市場研究，理應解答這個問題。

尹兆堅議員說香港的情況並非平行定價，因為油公司並非向低定價，而是向高定價。尹議員的意思，應該是指油公司價格一致的行為，並非由於各油公司均將其價格定於均一的成本水平，所以價格一致；相反，油公司是在某個偏高的水平，出現價格一致的情況。

假使市場上只有兩間油公司，其成本及產品相同，在完全競爭的情況下，兩間公司的價格，會等於其邊際成本。這是經濟學常識，也是平行定價可能代表競爭激烈背後的經濟理念。非常明顯的是，這個完全競爭的情況需要價格處於成本水平。如果情況如尹議員所說，油公司是向高定價，那是非常可疑的。根據油公司於牌價之下給予折扣的情況判斷，牌價肯定偏高。然則為何各油公司會維持一致而偏高的牌價？競委會的報告似乎沒有答案。

除了牌價水平，油公司加價時間的一致性，亦非常可疑。競委會的報告已經指出，「……香港並沒有煉油設施，所需的車用燃油必須全部大量進口，並通常以載油量三萬噸的油輪運送來港。每一批精煉油以同一價格買入，數量足以供應數星期。」照常理推斷，不同油公司進口精煉油的時間，應該會有所不同，而這代表不同油公司於某一時段，應該面對不同的燃油成本。在這情況下，油公司的加價時間為何相當一致？

競委會亦指出，「在 1991 年 10 月至 1992 年 3 月期間，本港曾同時銷售 95 辛烷值無鉛汽油及 98 辛烷值無鉛汽油。但在銷售不足一年內，所有油公司決定將 95 辛烷值無鉛汽油撤出市場」。這代表油公司之間不單止有平行價格，連產品種類亦見一致。競委會說不容易知道現時這單一產品的情況如何在20多年前形成。報告亦沒說明為何20多年來一直沒有油公司嘗試引入95 辛烷 值無鉛汽油。是不是油公司之間有默契，大家的價格及產品都要盡量一致？

單憑觀察到的價格及產品種類，當然不足以構成實質證據，證明油公司之間有反競爭協議。重要的是，這些現象背後原因為何。競爭條例，除了針對明顯的反競爭協議，亦針對一些「經協調做法」。競委會的第一行為守則指引，說明「只要業務實體在知情的情況下進行實際合作以免卻競爭的風險，即使它們之間沒有達成協議，該合作亦會被視為經協調做法。」指引並以競爭對手交換資料為例，指出如果競爭對手交換敏感資料而欠缺正當的商業理由，競委會將相當可能認為這是具有損害競爭的目的的經協調做法。歐洲法院有一案例指出，「雖然平行行為，就其本身而言，或者不構成經協調做法，但是，在考慮到產品性質、業務實體大小及數目，以及市場規模的情況下，當平行行為導致競爭情況與市場的正常情況相違，則該等做法或者正是經協調做法的強烈證據。」，另一案例指出，「當平行做法沒有可信的其他解釋，則該做法可構成經協調做法的證據。」從競委會的指引及歐洲的案例可見，油公司的平行行為，是否構成經協調做法的證據，一個重要因素，是該等行為除了協調，有沒有正當合理的解釋。

競委會的市場研究，理應是查找該等合理解釋是否存在的最佳機會。現在報告中，就油公司採取平行價格的原因，競委會的說法是「實在難以察悉」；至於為何所有只出售 98 辛烷值無鉛汽油，競委會的說法是「無從稽考」。

競委會得以察悉及稽考的，是所謂的結構特徵及行為特徵。這些特徵大部分只是對市場現象的描述，例如「香港市場只提供 98 辛烷值汽油。」、「香港人煙稠密，駕駛車輛及泊車並不方便」、「各公司的價格十分接近」。這些都不足以構成市場現象如何損害競爭的理論，即競爭法專業常說的損害理論（Theory of harm）。競爭法專業下，在斷定反競爭情況之前，必先確立損害理論。缺乏理論支持的建議，難免站不住腳。

徐家健教授為文指出，「油企在港只賣高辛烷值汽油，這是本地讀過經濟科的中學生也懂解釋的經濟現象...香港汽油從新加坡進口，報告指新加坡98辛烷值汽油比95辛烷值汽油貴約15%，但加上運費、每公升6.06燃油稅，以及其他與辛烷值無關的上頭成本，高辛烷值的汽油在香港自然比在新加坡『抵買』。」徐教授亦指出，香港燃油供應成本較高，致使油公司只賣所有車都適用的高辛烷值燃油。曾國平教授則指出，「被迫賣平油，平油不一定平過現在的貴油，油商甚至會將貴油賣得更貴」。兩位教授的觀點，應該是所有受過經濟學訓練的人（如徐家健教授說的「本地讀過經濟科的中學生」）都能提出的合理質疑。競委會不一定要接受兩位教授提出的解釋，但競委會的研究報告，正正缺乏這個方向的內容。競委會可以探討的內容還有很多，例如，油公司需要投地運作加油站，投地成本理應不一，加上燃油成本進口時間不同所帶來的不同成本，在這些公司之間不對稱的情況下，為何市場的均衡局面，看上去非常對稱？以專業精神探討潛在解釋，然後才作出判斷，則無論判斷為何，亦能贏得專業尊重。如在一片空白之下，貿然提出建議，難免令人感覺兒戲。

競委會說「重新引入 95 辛烷值汽油...可為現時 98 辛烷值汽油的銷售帶來競爭壓力」，如果這是競委會提出這建議的理據，理應詳述在現在的市場情況下，引入 95 辛烷值汽油如何促進市場競爭，而不是輕輕帶過。或者，這個建議的依據，在於競委會委託香港大學社會科學研究中心進行的調查指出「大部分（86.2%）的香港受訪者表示，假如較低辛烷值的汽油售價比 98 辛烷值汽油便宜 10%，他們有可能會轉用該種燃油」。姑勿論調查是否可靠，以競委會的資源調查屬於消費者委員會範疇的課題，頗令人費解。以消委會的角度，調查當然是有趣的，但單從競委會公佈的調查資料，難以判斷調查結果是否可靠，其中最令人疑惑的，是調查成功訪問了625名受訪者，但嘗試了82032個電話，這代表回應率（response rate）不足1%。回應率不足1%的調查，該如何詮釋，競委會或香港大學社會科學研究中心該有所交代，起碼應說明調查的誤差比率有多大。調查問卷的樣本，亦應公開，方便公眾判斷調查的問題是否有引導性。這些都是所有專業問卷調查最基本的要求。

比強制售賣 95 辛烷值汽油更令人詫異的建議，是要求政府增加土地供應作油站之用。競委會的理據是「儘管車用燃油在過去十年需求大增（凈無鉛汽油進口量上升約 50%），但油站數目相比 2005 年只增加了八個（增幅不足 5%）」，而不是有證據指油站用地不足，損害市場競爭。按照這個邏輯，市民流動數據用量在過去十年需求大增X%，但電訊公司的分店數目的增幅不足Y%，政府是否也應該增加土地供應指明作電訊服務用途？這個比喻或者不十分貼切，但說明X與Y之間的關係不一定是一比一的。競委會提出這樣的建議，最起碼要說明，現時油公司在零售層面是否因油站用地限制而面臨產量局限（capacity constraints），即使有，亦要再考慮，這個局限是否及如何損害市場競爭。單單指出油站數目增幅相對較少，以及油價偏高（注：下文討論油價是否偏高），就以競委會的角度，建議政府增加土地供應，那麼不難預見，競委會很快會建議政府增加土地供應作住宅、寫字樓、酒店及零售等等之用。這種建議，看似錯不了，但天真之餘，不見得與競委會的專業有何關係。

每個市場均在特定的局限之下運作，市場參與者在局限之下作其商業決定。政府的土地供應，是其中一個局限。競委會的專業，是調查市場參與者在局限之下的商業決策行為，有否違反競爭精神，以致市場結果不理想，而非因為市場的某個結果看似不良，就認為市場局限要改變。可以及應該隨便改變的，就不叫局限。從另一角度看，競爭法及競委會的的存在，正正是一個新局限，競委會當力求其本身的存在能約束市場參與者的競爭行為，這才是競委會的專業所在。

另外值得討論的，是香港油價是否偏高。競委會發表報告之後，不少傳媒均引述指香港油價偏高。不奇怪，因為競委會報告摘要的第一頁清楚指出，「競委會指出多個相信有礙競爭的問題，這些問題很可能是造成香港車用燃油價格偏高的原因」。不過，細閱報告之後，又會發覺競委會不知道香港的油價，在撇除稅項及地價等因素後，屬國際偏低還是偏高的水平。競委會報告的行文，似乎前後不夠一致，希望不致誤導輿論。

在不知道燃油價格是否偏高的情況下，競委會仍然提出多個建議，例如增加油站用地，即代表競委會有可能在實際油價偏低及香港土地供應極之緊絀的的情況下，仍然建議政府多撥土地作油站之用。競委會的說法，是市場有「多個相信有礙競爭的問題」，這些問題，就是競委會所謂的「結構特徵」及「行為特徵」。上文已經解釋，單憑這些所謂的特徵而作出判斷及建議，不是最專業的做法。

競委會是香港競爭專業唯一的法定機構，對香港不同市場上的競爭評估，本當一錘定音。競委會對市場研究的預算，亦應該極之充足。不過，學術界、政界及媒體等評論競委會這份市場報告，似乎毀多於譽。如果競委會這份報告不達標，或者情有可原。競委會成立日子尚短，內部人事變動頻繁，組織架構常變，其首席經濟師（chief economist）相繼離職，燃油報告發布之前的大半年，競委會職方的管理層，更是完全沒有經濟專業背景。競委會最近聘得紐西蘭競委會的首席經濟師（筆者曾於紐西蘭與之共事），希望能改善局面。

各界對燃油報告的評論，競委會一定知悉。希望競委會不要抱著一錘定音的心態，而是謙虛研究各界的批評及建議，採納可取之處，然後認真考慮如何在其後續的工作反映。如能做到這點，應該是競委會最有承擔的體現，亦最符合公眾利益。

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