中央關注香港房屋問題 運房局分拆勢在必行 但非「靈丹妙藥」

撰文:劉彥汶 黃雲娜
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特首林鄭月娥將於10月6日發表任內最後一份《施政報告》,外界預料現行政府架構將由「三司十三局」擴大至「三司十五局」,當中可能分拆運輸及房屋局,以集中資源各司其職。有消息指當局將會在不波及發展局之下分拆運房局,林鄭月娥更開腔承認現行架構難以處理繁重的土地及房屋問題。事實上,運房局在2007年正是基於「工作不均」而合併,但多年來政績仍然不彰,如今竟然再因「工作過重」而面臨分拆,實在相當諷刺,因為政府兜兜轉轉改組決策部門時,似乎並不以解決相關範疇的核心問題作為最終目的。

只為「減量」而分拆

政府改組的消息傳出後,林鄭月娥曾經開腔回應指,當局須為香港前景增加土地、興建房屋,惟現行架構未必能夠處理如此繁重工作,而由於社會已經回復平靜,相信正是時候思考如何大刀闊斧重組政府。特首所言甚是,但在思考「如何重組」之前,應先理順「為何重組」——須知道,訂立任何政策之前,都應先清楚明白究竟需要解決什麼問題,再思考應該確立什麼價值、利用什麼組織、委任什麼人選、賦予什麼職能、透過什麼手段去解決問題。但綜合現有說法來看,難免令外界質疑林鄭仍然缺乏對房屋問題的解決信念、透徹認識、具體目標及整全部署,似乎只是「為改而改」,甚或是為減輕運房局的工作負擔而改。

事實上,林鄭月娥早在2018年《施政報告》回應分拆運房局的可能性,當時同樣是指有意見反映「運房局工作太重」、「要將運輸、房屋兩個大的政策範疇分開處理」,但由於改組工程繁複,所以未有時間表。無可否認,運房局負責全港市民居住及出行兩大範疇,涉及公私營房屋和海陸空運輸及物流等重大政策的制訂,相對其他主理單一範疇的決策部門而言,工作量的確很大;另一方面,客觀來說,「運輸」及「房屋」這兩個範疇表面上的確也沒有直接關係,相信社會普遍認同如果「拆局」能夠促使兩個部門集中精力、各司其職,應該有望提高各自工作成效。問題是,如果當局決定拆局與否的關鍵考慮只是減輕「房屋」及「運輸」部門的工作負擔,而未能打破其他藩籬重組更應緊密協作的組織,那恐怕於事無補。

林鄭月娥早在2018年《施政報告》回應分拆運房局的可能性,當時同樣是指有意見反映「運房局工作太重」。(梁鵬威攝)

「土地」和「房屋」各行其是

目前負責房屋事務的決策部門包括發展局及運房局——發展局負責土地供應和規劃,當中包括為公營及私營房屋市場提供土地,並部署社區重建工作;運房局則負責提供公共房屋單位,同時維持私人住宅物業市場的健康發展。可以說,這兩大部門分別掌管房屋供應的「上游」和「下游」,絕對是解決房屋問題的關鍵組織,理應更加緊密合作、互相配合。

不過,以往不時傳出兩局未能良性協調,例如有指運房局不滿發展局未有積極覓地,而發展局則埋怨運房局建屋速度緩慢云云。有趣的是,在2007年7月1日之前,這兩個部門本來同屬一體,統稱「房屋及規劃地政局」,但被時任行政長官曾蔭權以「有需要確保政策局之間的分工均衡」為由拆開。當時他把原本的「三司十一局」重組成為「三司十二局」,其中「環境運輸及工務局」和「房屋及規劃地政局」被完全拆骨——首先,「環境事務」獨立成為「環境局」,以加強環保與能源政策;其次,「運輸事務」與「房屋事務」合併成為「運輸及房屋局」,因為「公共交通與房屋發展計劃息息相關」,但主要目的是「加強香港作為亞洲首選國際運輸及物流樞紐和航運中心的地位」;最後,剩餘的「工務事務」和「規劃、地政、屋宇、市區重建事務」則合組成為「發展局」,以執行他的「十大基建」競選政綱。

2007年時任行政長官曾蔭權以「有需要確保政策局之間的分工均衡」為由,將「房屋及規劃地政局」拆開。(李澤彤攝)

曾為「均量」而分家

根據當年立法會討論文件,曾蔭權明知「這些組合在表面看來未必有很大聯繫」,但仍強調為了平衡各個部門之間的工作量,必須作出有關安排。他更認為「如果再多分數個局,政府一定會做得更好,局長一定會更歡迎,因為工作量會減少」。自此,本來密不可分的「土地」和「房屋」開始各自為政,往後政績同樣差強人意,可謂「要地無地、要樓無樓」。運房局前局長張炳良卸任後曾在著作《不能迴避的現實》中解釋,當兩個部門目標不一,自然會影響決策的優次。發展局曾為完成土地供應目標,不理地盤面積大小等等狀況便把生地交給運房局,例如葵青和柴灣五幅公營房屋用地;而運房局和房委會除要平整土地之外,還要通過可行性研究、環境評估、城規程序甚至立法會的種種關卡,往往導致落成時間滯後。

如今,被勉強合併的「運輸」及「房屋」明顯「貌合神離」,而本應合作無間的「土地」和「房屋」卻「各行其是」,結果就是「兩頭唔到岸」。不料,當由曾蔭權一手提攜的首任發展局局長林鄭月娥一躍成為特區之首,似乎正在「貫徹」曾蔭權所言的「平衡工作量」及「分拆更多局便會更好」等等組織思維,為了減輕部門負擔而拆局;而且,據消息稱,當局會在不波及發展局之下分拆運房局,也就是說,「土地」和「房屋」將繼續分家。

房屋資源分配不均的「真問題」是向來以私營市場主導房屋政策。(張浩維攝)

看清「真問題」再重組

為什麼這些領導者都會陷入重組架構的迷思?歸根究柢仍是未能看清房屋資源分配不均的「真問題」——向來以私營市場主導房屋政策。2002年,前房屋及規劃地政局局長孫明揚為應對樓市下跌推出「孫九招」——包括停建公屋、取消定期賣地等等,原意希望盡量減少政府干預以穩定樓市,但變相完全任由私人發展商主導土地供應和房屋發展,令香港樓市陷入失控式增長。儘管政府近年終於取消勾地、勤於覓地、復建公屋,但不少土地政策仍被質疑是為發展商「度身訂做」,例如「土地共享先導計劃」准許發展商只交還私有土地的7成面積予政府發展出租式公屋和資助式居屋,餘下3成仍可興建私人住宅單位出售;而且,當局更拒絕設立一手樓空置稅,令發展商繼續囤積單位,導致「有人無屋住,有屋無人住」。

歷屆政府的施政失當,令香港房屋供應嚴重不足,但當局總以「地少人多」這個「偽命題」搪塞了事。表面上,政府的土地儲備不足,需要花更多時間覓地建屋,但其實所謂「地少」原因只在於發展商、鄉紳不斷囤積新界農地、棕地。政府本是全港土地的「業主」,配有《收回土地條例》這把「尚方寶劍」,但多年來甘願以「自由市場」為名放縱商界主導市場發展,才會造成「地少人多」的假象。如果當局再不就此重拾土地發展和房屋供應的主導權力、大刀闊斧改革資源分配政策,相信無論分拆多少部門,恐怕也是於事無補。

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