【01周報社論】政府須加緊規管兩電 訂開放電網時間表

撰文:香港01
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行政會議上周批准兩電加價,港燈將於明年加電費達6.8%,中電則於今年10月加價2%,政府將撥款87億元補貼住戶增加了的電費。電力屬壟斷性公共事業,政府有責任管制電費在合理水平。政府去年4月與兩電簽訂《管制計劃協議》,規定電力公司准許利潤回報率下調至8%,當時環境局局長黃錦星指今年電費有望下降5%。事與願違,兩電電費不減反增,這顯然不會是偶然事件。政府必須反思,它究竟有否從社會公義、產業發展、生態目標三個角度對供電事業有所掌握,對電價管理、改變供電服務的行業結構、開放電網、優化香港能源組合等有一套完善的政策和願景。

公共事業是社會基礎,政府必須本乎公義原則釐定電價,在簽署《管制協議》時,除了保證兩電獲取合理利潤,更必須促使其承擔社會型企業應有的責任,這些私營企業不能夠用常規性商業邏輯來賺盡,絕不可以用政府賦予的壟斷地位予取予攜。目前兩電的盈利計算模式不合理,這已經是多年來大家的共識,為什麼不能改變?它既反映公務員能力低下,根本無法與商界從商業利益角度爭取,也反映官商之間曖昧關係的歷史,更是政府對公營事業如何管理缺乏認識的表現。

去年4月,政府與兩電簽訂最新一份《管制協議》,將兩電的准許利潤回報由9.99%下調至8%。在《管制協議》簽訂前,政府曾言准許利潤回報率將調低至介乎6%至8%。事實上,原來的回報率大大超出過去十幾年的合理市場回報水平。2015年,代表商界利益的立法會議員田北俊也曾批評,指本港當時處於接近零利率的時期,6%至8%的利潤十分高,政府准許兩電採取預期中最高的8%准許回報率,足見官員們根本不知道投資市場的狀況。縱然今次政府撥出87億元補貼住戶電費,市民五年內不受加價影響。但補貼實際上加強了兩電加價的合理性,變相補貼兩電,顯然是當市民愚蠢,以為這真是一項「福利」。

兩電回報率不合理 放寬壟斷不能再拖

是次加價主因是政府官員沒有管制兩電的回報率,政府根本沒有任何主導原則,公務員難以有效談判,最終只能夠被兩電帶着遊花園。另一方面,政府也未有正視准許利潤按固定資本釐定的問題。這種將准許利潤回報比率按固定資產規模釐定的做法,是整個電費水平不合理的源頭之一,早為人詬病。在這機制下,兩電通過不斷擴充固定資產規模來增加收入,結果是電費只會有增無減。這個機制漠視了壟斷性企業要為改善發電設施負上最主要的責任,在滿足一定的資本回報之後,不應將成本轉嫁市民。

黃錦星在加電費後表示,《管制協議》既要回應市民期望,也要鼓勵兩電對氣候變遷作出投資,意味電費加價與兩電增設天然氣機組、海上液化天然氣接收站有關。政府提供財務支援以改變發電能源組合,可說無可厚非。然而,環保時代早已到來,電力公司早有責任改變發電形式,但借用電費計價機制,讓市民承擔超越合理投資回報的成本,難言合理。

環境局曾表示,政府會在獨立能源顧問協助下,從項目需要、時間性及成本角度對兩電的固定資產投資作嚴格審核。近十多年來,兩電的固定資產增幅以數百億元計,其審批標準是否公允,早受質疑。近日,行會更批准新五年計劃,港燈資本投資增一倍至266億元,中電亦增加55%至529億元,在五年的電費補貼完畢後,電費勢必增加。單從港燈的備電率高企,就可以看到其固定資產規模過大。台灣的電力備用容量率規劃目標為15%,新加坡備用電率則為30%,但是港燈近五年來的備用電率卻超過50%,這是因為港燈的管理能力奇差,還是借固定資產虛增謀取不合理利潤,市民心中自有公論。

兩電公司的壟斷權是政府提供,就算這樣,官員卻無法有效管理,除導致電費加幅難受控制,更重要是政府無法在需要改變電力產業結構時找到着力點。適度放寬對電力行業的壟斷早是社會的共識,政府借用社會矛盾及部分市民對此問題缺乏認識,不斷將解決壟斷的問題拖延。這究竟是懶政還是官商勾結,一般人無法明確判斷,但答案離不開這兩種可能。

電力市場盡量開放早已是世界共識,但兩電採用垂直一體化的經營模式,發電、輸電和配電的資產均由兩間公司全部或大部分擁有,重鋪電網的投資成本高昂。故此,如果政府不介入協調發電和輸電分開,很難想象會有新發電商加入競爭。

社會上早有呼聲要求政府開放電網。2005至2006年,政府為電力市場未來的發展進行公眾諮詢,開放電網是諮詢重點之一。2008年,政府在與兩電簽署《管制協議》時,表示決意最早在 2018年為電力市場引入競爭,惟政策一直只聞梯響,去年4月環境局與兩電簽訂《管制協議》時,開放電網再次被略去。

政府過去常以市場未有充分準備、維持供電穩定性為由,拖延開放電網。固然,中國南方電網的穩定性比香港為低,但近日行會批准兩電向南方電網買電,就是向內地供電服務投了信心一票。如此說來,穩定性不足已難成拒絕開放電網的理由。政府理應就開放電網訂立清晰時間表,而非一再拖延。

政府環保意識不足 累退電費早應改革

環保挑戰是成熟經濟體的共識,曾是污染大戶的內地都已意識到環保的重要性,用了極大的努力來改變,成為世界上環保產業發展得最好的國家之一。香港的環保政策缺乏原則與指導思想,只會令兩電輕易推卸環保的責任。

電力政策由環境局主理,並由行政會議定期審批,照理應在受控範圍之內。諷刺的是,中電對商業用電至今仍採取累退收費,毫無意識鼓勵商戶減少用電。在工業時代,為了鼓勵生產,累退收費或有一定合理性,但用能源轉換商品的工業生產周期已成過去,如何在新的經濟時期管理能源,是政府必須有的認識。

中電自1996年起對住戶採用累進收費。2006年,時任經濟發展及勞工局局長葉澍堃解釋,這種做法是為了鼓勵用戶節省用電,達致善用能源和保護環境。但對非住宅用戶,中電卻沿用累退收費。2015年中電香港住宅用電只佔總體用電27.7%,非住戶才是主要的用電來源。照理說,如果政府真的希望減少碳排放,就應該將累進制度同樣實施在非住宅用戶之上。

2013年《管制協議》即將進行中期檢討時,黃錦星曾表示會研究商業用電以累進制計算電費,其後卻不了了之。2015年,有議員就此向黃錦星提問,他解釋「任何客戶每多用一度電,便要付出更多的電費,大用戶用電愈多,所繳付的電費數額亦會愈來愈高」,故不一定要向非住宅用戶採取累進收費。這說法無疑是混淆視聽,如果累進收費足以令用戶減少用電,就應該一視同仁,用有效的方法減少香港整體用電量,加大香港在環保方面的努力。

見微知著,環境局在這事上的態度,解釋了香港為什麼談了環保多年,至今連垃圾分類都無法推進,再生能源發展毫無成果,電動汽車更只是小部分人的玩具。政府環保政策混亂,香港更是電子垃圾集散地,這些都是政府無為和無方向的結果。電力是任何一個社會環保議題中的重中之重,究竟還要如何蹉跎歲月,還要市民付出多少,官員和社會精英才能夠認識情況的嚴重性,下苦功來改變?

要而論之,這一次電費加價根本沒有對焦問題的本質。事實是,過去一段時間政府自己認為要處理的問題,還沒有一個是切實做到,甚至說,所有政策都是透過犧牲社會和市民的利益,將問題繼續往後推,就好像標準工時、住房、強積金對沖、醫療等問題,這一次用87億元補貼就是這種做事方法的結果。林鄭月娥在上任一周年前夕,提出房屋新政策,但從深度與廣度看來,這一步遠不足夠。我們只能夠希望往後她深刻自省,積極改革,只有這樣,市民的生活才有望提升到合理水平。

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