【01周報社論】負責任的管治才能解決問題

行政長官林鄭月娥在本屆任內最後一份《施政報告》提出要「強化管治團隊」，並且「要求公務員事務局局長按着『能者居之』的原則，在未來數月檢視現時公務員高層職位的選拔聘任機制」，又向傳媒表示會考慮向外公開招聘常任秘書長和部門首長等領導職位。當被問到為何有表現受質疑的問責官員可以留任甚至「升官」時，她稱自己是「換人換得最多的特首」。不過，雖然林鄭月娥任內確實先後替換多位政治委任官員，惟幾個月前她亦強調他們的離任「並不存在有問責的意味」，再者若將有人退休等其他理由也計算在內的話，今屆政府「換人」次數其實都未必較往屆為多。

港府官員欠缺責任文化早已人所共知，這點從他們早前圍繞房屋委員會的爭議即可反映出來。林鄭月娥先在電視節目表示有一「得意想法」，並舉例指可以考慮由房委會代替政府支付輪候公屋市民現金津貼來提高其建屋動力，藉此「建立更實在的問責精神」。身兼房委會主席的運輸及房屋局局長陳帆其後則聲稱「責任不是如果出錯找誰問責，而是如何將責任做好它」，同時強調房委會目前興建公屋進度可以接受且其責任僅止於收到「熟地」後的事宜，亦即不包括此前處理「生地」的眾多法定過程。除此之外，個別房委會委員也立刻反駁說他們沒拖慢建屋程序。

公職人員卸責成風

建造公營房屋成績未如理想，誰都清楚沒可能單純是房委會和房屋署的責任，畢竟兩者只負責策劃、興建和管理公屋，而在整個過程裏頭肯定會有許多別的政府部門牽涉其中，地盤平整及基礎設施等前期工程由土木工程拓展署進行，改變土地用途由城市規劃委員會及規劃署處理，發展項目的環境影響評估報告則由環境保護署審批，還有徵收私人業權與批出地契都屬於地政總署的職責……由此可見，興建公屋應該是多個涉事部門共同承擔的責任才對，今次一些公職人員單獨拿房委會出來說事以相互卸責，正正體現了他們習慣於推諉開脫。

實際上近來幾乎所有備受社會關注的事件，背後恐怕都不無政府部門或公職人員卸責的成分。譬如上周一名的士司機慘遭乘客用刀割頸致死，業界批評當局過去沒有正式立法允許安裝防劫膠板，具體而言即是一邊廂運輸署只懂表示「原則上不反對」相關設施，另一邊廂機電工程署卻要求拆除。又如港鐵沙中綫工程項目過海段再度傳出需要再度押後啟用，而運房局局長、發展局常任秘書長與運輸署署長均為行政長官委任加入港鐵公司董事局的成員，路政署鐵路拓展處、機電工程署鐵路科亦要負責跟進相關工程，但這些部門裏竟無一人問責下台。

香港一連串的社會、經濟和民生問題之所以長期無法得到解決，主要便是因為整個管治團隊從上而下充斥着前述的這種卸責風氣。如果絕大部份公職人員都把問題歸咎於在制度下跟自己共享着責任的別人，甚至是推給所謂的客觀環境、外部條件，廣大市民哪能期待他們認真履行責任？尤其是當中處於領導地位的問責官員，本來應該屬於解決社會治理問題的最終責任者，無奈港府高官偏偏是所有公職人員內最認識如何卸責的一群，在其口中筆下，市民、企業、外國、屬僚盡皆可能出錯，可是千錯萬錯唯獨不會輪到自己有錯，儼然問責僅限於他們問別人的責。

威信失墜咎由自取

回看香港高官問責制執行初期寥寥可數的幾個主動辭職案例，我們便能知道此一制度今天怎麼名存實亡。梁錦松任財政司司長期間宣布增加汽車首次登記稅之前被指「偷步」買車、葉劉淑儀任保安局局長時推動《基本法》第23條立法工作觸發了社會的強烈反響、楊永強在衞生福利及食物局局長任內被指應對「沙士」疫潮不力，三人事後均向時任行政長官提出請辭並獲對方接納。相比之下，近年政治委任官員其實也不是沒有牽涉到相似爭議，《逃犯條例》修訂、新冠肺炎疫情引發的社會後果有過之而無不及，然而他們多數都仍能夠繼續安然留任。

再看世界銀行上月公布最新一期「世界管治指標」研究結果，香港特別行政區在「政府效能」一項得分由2019年的1.74分進一步下降至2020年的1.66分，並且創下了2012年以來的九年新低。無獨有偶，2012年剛好是本港有高官問責下台的最後一年，亦即時任發展局局長麥齊光被報章揭發涉嫌以公帑租賃自己持有的住宅單位後辭職；高官問責無疑不應該限於辭職的單一方式，但其消失一定程度上足以顯示背後理念的弱化，而治理能力的低下跟問責精神的退步兩者往往都是相伴相隨。

既然港府帶頭領導的是一群拒絕向自身問責的高官，整個官僚機構自然上行下傚，繼續四周到處尋找代罪羔羊。未知幸運抑或不幸，過去港府中人還有街頭上的「黑暴」、議會裏的「反對派」與「外國勢力」充當歸咎對象，現在《港區國安法》通過後，這些管治障礙通通變得不復存在，於是他們開始被迫轉向其餘目標落手，上位者可能朝着幕僚下屬們層層甩鍋，正式編制成員則嘗試怪罪表面不屬政府部門的法定機構。有着這種結構性的卸責文化，公職人員管治威信跌到不能再低，完全是自作自受的結果。

有為政府源自問責

反觀內地，國家主席習近平上任以來隨即積極推動幹部問責制，2013年《關於全面深化改革若干重大問題的決定》先提出了「完善和落實領導幹部問責制，完善從嚴管理幹部隊伍制度體系」，2014年《關於全面推動依法治國若干重大問題的決定》又要求「完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序」，近幾年又按照「依規依紀、實事求是」、「失責必問、問責必嚴」、「權責一致、錯責相當」、「集體決定、分清責任」等原則規範和強化執政黨內的問責工作，可謂跟本港官員問責情況形成了強烈對比。

最容易對比內地與香港問責精神的例子，便是雙方對新冠肺炎疫情防控責任的追究。上月底黑龍江哈爾濱出現數宗本土感染個案，當地某些公職人員未及時將訊息上報、跟蹤密切接觸者或安排患者隔離導致疫情擴散，事隔一星期後他們就因此受到批評教育、誡勉談話或警告處分，而且同類安排過往一年多於全國各地爆發疫情省市幾乎都有發生，相反香港在此期間防疫明明多次出現漏洞，可是至今居然尚未見到特區政府為管控失當作過任何的問責，切實說明了我們公職人員在問責一事上的嚴重落後。

平情而論，林鄭月娥說要建立「問責精神」、陳帆說「將責任做好」，話本身沒錯還十分正確，可惜作為主要責任者的他們卻未做到言行合一，因為兩人講出來時根本是想逃避責任而非承擔責任。除非徹底地拔除公職人員根深蒂固的卸責歪風，否則實在難望特區政府可以有效履行治理責任。一眾香港高官及公務員必須要做好自身作為責任者的角色，當他們人人能名副其實地負責任的時候，屆時無論是發展土地、房屋抑或其他民生問題，解決起來應該都沒有什麼難度了。

敬請留意2021年10月18日出版的第287期《香港01》電子周報。你亦可按此試閱電子周報，閱讀更多深度報道。